I SA/Wa 1751/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) asesor WSA Agnieszka Miernik asesor WSA Janusz Walawski Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Wytwórni [...] "[...]" Spółki Akcyjnej w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę. I SA/Wa 1751/05 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku Wytwórni [...] "[...]" SA o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 1994 r. dotyczącej uwłaszczenia Wytwórni [...] "[...]" - w części odnoszącej się do działki nr [...] pochodzącej z nieruchomości hip. Nr [...], położonej w W. przy ul. [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2005 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda [...] działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1994 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Wytwórnię [...] "[...]" prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w W. przy ul. [...] i oznaczonego jako działki nr [...] o ogólnej pow. [...] m² oraz nieodpłatne nabycie własności budynków, budowli i urządzeń położonych na tym gruncie. Pismem z dnia 20 sierpnia 2004 r. M. S., J. T., T. W. i M. G., działający przez pełnomocnika adw. W. S., wnieśli o stwierdzenie nieważności tej decyzji w części dotyczącej działki hip. [...], położonej w W. przy ul. [...], wskazując na naruszenie prawa osób trzecich, gdyż nie został rozpatrzony wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości [...]. Organ ustalił, że decyzją uwłaszczeniową z nieruchomości hip. [...]. została objęta działka nr [...] o pow. [...] m². W wyniku przeprowadzonego postępowania dotyczącego powyższej sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1994 r. - w części odnoszącej się do działki nr [...] o pow. [...] m² pochodzącej z nieruchomości hip. N [...] , położonej w W. przy ul.[...]. Wytwórnia [...] "[...]" SA wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy. Rozpoznając powyższy wniosek organ wskazał, że postępowanie dotyczy wyłącznie działki nr [...], która w świetle mapy sytuacyjnej do celów prawnych w skali 1:500, istniejącej w aktach organu pierwszej instancji i będącej dowodem w sprawie o uwłaszczenie, posiada pow. [...] m² i taka powierzchnia dla tej działki została przyjęta w decyzji organu wojewódzkiego. Kwestia wyjaśnienia rozbieżności powierzchni oddanej w zarząd i ogólnej powierzchni ([...] m²) ujętej w decyzji uwłaszczeniowej, o czym mowa we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie należy do niniejszego postępowania. Organ podniósł, że przedmiotowa działka stanowi "nieruchomość [...]". Wskazał na istniejące prawo zarządu, co mogłoby wskazywać na zaistnienie przesłanek uwłaszczenia, o których mowa w art. 2 ust. 1-2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Organ podkreślił, że uwłaszczenie nie może naruszać prawa osób trzecich. Oznacza to, że ewentualne prawa osób trzecich stanowią przeszkodę do wydania decyzji stwierdzającej fakt uwłaszczenia. Minister Infrastruktury podzielił ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji i stwierdził, że na istnienie praw osób trzecich wskazuje treść pisma Wiceprezydenta Miasta W. z dnia [...] lipca 1993 r., adresowana do Burmistrza Dzielnicy P., odnoszącego się do sprawy decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] lutego 1973 r. odmawiającej S. T. ustanowienie prawa wieczystego użytkowania gruntu, która to decyzja dotyczy hip. [...]. W powyższym piśmie wskazano, że decyzja z dnia [...] lutego 1973 r. wysłana do adresata została zwrócona przez pocztę z adnotacją, iż adresat nie żyje (zmarł w 1953 r.). W sytuacji, gdy decyzja z dnia [...] lutego 19973 r. nie została skutecznie doręczona stronie i została zwrócona przez pocztę, nie mogła ona być wiążąca w sprawach z niej wynikających. Organ zauważył, że problem decyzji z dnia [...] lutego 1973 r. był też rozpoznawany przez Ministra Infrastruktury, który w decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1973 r., po uprzednim wyroku NSA sygn. akt I SA 3291/01 z dnia 13 sierpnia 2003 r., w którym stwierdzono, że decyzja z dnia [...] lutego 1973 r. nie weszła do obiegu prawnego. Konsekwencją powyższego jest konstatacja organu, że w dniu 5 grudnia 1990 r. i w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej do rozpatrzenia pozostawał wniosek z dnia 9 sierpnia 1948 r. byłego właściciela nieruchomości hip. [...]. o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu, złożony w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Organ zaznaczył, że wniosek z dnia 9 sierpnia 1948 r. miał pierwszeństwo w postępowaniu uwłaszczeniowym, które w tym zakresie winno być zawieszone na mocy art. 97 § 1 pkt 4 kpa, do czasu rozstrzygnięcia przez właściwy organ wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej. Ponadto organ wskazał, że pogląd zawarty we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że podstawą prawną decyzji winien być art. 156 § 1 pkt 4 kpa, a nie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest chybiony, bowiem nie zaistniał przypadek skierowania decyzji uwłaszczeniowej do osoby nie będącej stroną w sprawie. Reasumując organ nadzoru stwierdził, że decyzja uwłaszczeniowa w zakresie objętym hip. [...]. (działka nr [...]), została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 97 § 1 pkt 4 kpa i art. 2 ust. 1-2 (prawa osób trzecich) ustawy z dnia 29 września 1990 r. Jest to objęte dyspozycją z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby zaistniały okoliczności określone w art. 156 § 2 kpa, uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej w przedmiotowej części. Na powyższą decyzję skargę w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Wytwórnia [...] "[...]" SA w W. Skarżąca wskazała, że nabycie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu nastąpiło w dniu 5 grudnia 1990 r. z mocy samego prawa, zaś decyzja Wojewody [...] stwierdzała jedynie fakt takiego nabycia. W takiej sytuacji brak jest podstaw prawnych dla stwierdzenia w chwili obecnej nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 1994 r. Ponadto skarżąca zarzuciła, że w decyzji błędnie powołano art. 156 § 1 pkt 2 kpa jako podstawę prawną wydania decyzji. W przedmiotowej sprawie zastosowanie ma ewentualnie art. 156 § 1 pkt 4, albowiem decyzja z dnia 19 lutego 1973 r. odmawiająca S. T. ustanowienia prawa wieczystego użytkowania gruntu, została skierowana do osoby nie będącej już stroną w sprawie. W takim zaś przypadku, zgodnie z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji m.in. jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat. Skarżąca zarzuciła również, że decyzja nie odnosi się do rozbieżności pomiędzy powierzchnią terenu, który stał się przedmiotem użytkowania wieczystego, określoną w tej decyzji ([...] m²), a powierzchnią wynikającą z decyzji oddającej w zarząd ([...] m²). Skarżący podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej jest niezasadne, bowiem w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja z dnia [...] października 1988 r. o oddanie w zarząd przedmiotowego gruntu, a także dlatego, że do chwili obecnej spadkobiercom S. T. nie zostało przyznane prawo własności czasowej. Brak jest więc podstaw do skutecznego wniesienia przez nich wniosku o wszczęcie postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Skarżący zarzucił, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania uwłaszczeniowego do czasu rozstrzygnięcia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej, albowiem organ podejmujący decyzję nr [...] z dnia [...] maja 1994 r., znak [...], tj. Wojewoda [...] nie znał w dacie podejmowania tej decyzji stanowiska zawartego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2003 r., sygn. akt I SA 3291/01 na temat konieczności ustalenia przed przystąpieniem do rozważenia kwestii nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] lutego 1973 r.,nr [...] problemu, czy decyzja ta weszła w ogóle do obrotu prawnego. Ponadto wniosek o przyznanie prawa własności czasowej był bezzasadny z uwagi na przeznaczenie terenu pod inwestycje państwowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że prawa osób trzecich mają pierwszeństwo przed uwłaszczeniem. Zaskarżona decyzja dotyczy tylko tej kwestii proceduralnej, pominiętej w postępowaniu uwłaszczeniowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję administracyjną nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Organ nadzoru przeprowadził postępowanie prawidłowo, tj. z zachowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i wydał zgodne z prawem rozstrzygnięcie. Należy wskazać, że przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjaśnienie kwestii, czy kontrolowana przez organ decyzja jest dotknięta którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że organ nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym, lecz ogranicza się do badania przesłanek nieważności decyzji. Ustalenia poczynione przez organ nadzoru są prawidłowe i znajdują oparcie w materiale dowodowym sprawy. Trafnie organ ten ustalił, że kontrolowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, dalej zwaną "ustawą z 29 września 1990 r.") w ten sposób, że naruszała ona prawa osób trzecich, tj. byłych właścicieli nieruchomości uwłaszczonej. Ponadto została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Wydanie decyzji o uwłaszczeniu przedsiębiorstwa państwowego z mocy prawa nie zostało poprzedzone ustaleniami, czy decyzja ta nie naruszy praw osób trzecich. Należy podnieść, że w aktach sprawy znajduje się odpis pisma Prezydenta Miasta W. nr [...] z [...] lipca 1993 r. skierowanego do Burmistrza Dzielnicy Gminy W., które wpłynęło do organu prowadzącego postępowanie uwłaszczeniowe w dniu 19 lipca 1993 r. (k. 35 akt adm.). Treść tego pisma wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, że spadkobiercy właściciela uwłaszczanej nieruchomości, tj. S. T. zgłosili żądanie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej złożonego w dniu 26 sierpnia 1948 r. przez właściciela w trybie dekretu z dnia z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), a także, iż takie postępowanie jest obecnie w toku; wynika z niego ponadto, że postępowanie w sprawie wniosku dekretowego było prowadzone i zakończone decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta W. dnia [...] lutego 1973r., jednakże decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego, gdyż S. T. zmarł dnia 9 października 1955 r. Okoliczności wskazane w piśmie z dnia 14 lipca 1993 r. świadczą, że zgłoszone zostały roszczenia osób trzecich do uwłaszczanej nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Bezwzględnym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie uwłaszczeniowe było powstrzymanie się z wydaniem decyzji do czasu wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku dekretowego. Słusznie więc organ nadzoru wskazał, że postępowanie uwłaszczeniowe powinno być zawieszone z mocy art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Rozpoznanie wniosku dekretowego ma charakter prejudycjalny dla postępowania uwłaszczeniowego, gdyż rozstrzyga zagadnienie, czy decyzja uwłaszczeniowa nie narusza praw osób trzecich (zarzut z pkt 7 skargi). Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, że są one również niezasadne. Przy czym pkt 1 skargi nie jest zarzutem, nie wynika bowiem z niego co skarżący kwestionuje. Treść tego punktu ogranicza się do przytoczenia przepisów, na podstawie których zmieniał się właściciel działki nr [...] w latach 1948-1950. Rozpatrując zarzut z pkt 2 i 5 skargi wskazać należy, iż nabycie nieruchomości na podstawie art. 2 ust 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. z mocy prawa nie oznacza, że w sprawie nie jest prowadzone postępowanie i nie jest wydawana decyzja. Do wylegitymowania się przez osobę, która powołuje się na nabycie z mocy prawa własności nieruchomości konieczne jest uzyskanie decyzji o takim nabyciu. Podnieść należy, że pomimo jej deklaratoryjnego charakteru, dopiero wydanie decyzji stanowi autorytatywne stwierdzenie, że w odniesieniu do danego podmiotu powstały skutki określone w art. 2 ust 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. W decyzji takiej tkwi bowiem element konstytutywny, gdyż uprawnia ona do powoływania się na nabycie prawa i stanowi podstawę do wpisu prawa do księgi wieczystej. Niezasadność zarzutów z pkt 2 i 5 skargi wiąże się także z nieprawidłowym odczytaniem treści normatywnej art. 156 § 1 kpa i wadliwym ustaleniem konsekwencji prawnych instytucji "nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego". Zarzut ten byłby zasadny tylko wówczas, gdyby art. 156 § 1 kpa wykluczał możliwość jego zastosowania do decyzji deklaratoryjnych. Tymczasem przepis ten nie wprowadza takiego rozróżnienia. Odnosi się więc do wszelkich decyzji administracyjnych, a więc także do decyzji deklaratoryjnych i do decyzji deklaratoryjnych z elementem konstytutywnym. Jeżeli chodzi o zarzut z pkt 3 skargi, to stwierdzić należy, że jest on bezprzedmiotowy, gdyż odnosi się do decyzji z dnia 19 lutego 1973 r., która nie była ani przedmiotem postępowania nadzorczego ani oceny sądu. Z tego powodu nie było podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Tak więc organ nadzoru do oceny decyzji uwłaszczeniowej prawidłowo zastosował przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Doszło bowiem do rażącego naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Niezasadny jest pogląd skarżącego, że uprawnienia osób trzecich nie mają znaczenia. Wręcz przeciwnie. Przepis ten wprost ustanawia te uprawnienia jako przesłankę uwłaszczenia. W tej kwestii nie ma żadnego sporu w literaturze prawa administracyjnego i w judykaturze. Ugruntowane jest stanowisko, że niedopuszczalne jest uwłaszczenie państwowych osób prawnych, jeżeli pozostaje do rozpoznania wniosek byłych właścicieli (por. D. Kozłowska, E. Mzyk, Grunty warszawskie, Wyd. II, Zielona Góra, 2000 s. 164). W niniejszej sprawie prawidłowo została ustalona przesłanka nieważności części decyzji uwłaszczeniowej. Wbrew zarzutowi z pkt 4 skargi organ nadzoru odniósł się do kwestii powierzchni działek, konstatując, że decyzja nadzorcza dotyczy działki nr [...] o pow. [...] m2, której wielkość ustalona została na podstawie zaświadczenia z księgi wieczystej, wypisów z rejestru gruntów, wykazu powierzchni i mapy sytuacyjnej. Nie ma też wątpliwości, do jakiej działki, o jakiej powierzchni odnosi się zaskarżona decyzja stwierdzająca nieważność, której osnowa jest jednoznaczna. Ewentualne rozbieżności pomiędzy powierzchnią działki oddanej w zarząd, a ogólną powierzchnią objętą decyzją uwłaszczeniową mogą być podnoszone w toku nowego postępowania uwłaszczeniowego. Odnośnie zarzutu 6 skargi wskazać należy, że jest on niezasadny. Spadkobiercy S. T. mają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej w rozumieniu art. 28 kpa w związku art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Interes ten wynika z braku rozpoznania wniosku dekretowego złożonego przez byłego właściciela. Okoliczność wydania w dniu [...] lutego 1973 r. decyzji o odmowie przyznania własności czasowej nie ma w tej sprawie znaczenia, gdyż nie weszła ona do obrotu wobec nie doręczenia jej stronie, która zmarła 18 lat wcześniej. Wobec czego decyzja ta nie wywołała skutków prawnych. Natomiast późniejsze umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1973 r. po uprzednim wyroku NSA w sprawie I SA 3291/01 nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia w postępowaniu nadzorczym. Należy też podnieść, że spadkobiercy właściciela swoje prawa spadkowe wykazali prawomocnymi postanowieniami o stwierdzeniu praw do spadku. Kwestia funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o zarządzie, jak i kwestia zasadności wniosku dekretowego, o czym mowa w pkt 8 skargi, nie ma doniosłości prawnej dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Mając na względzie wszystkie powyżej omówione okoliczności, sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.