I OSK 692/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz - spr., Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz, Anna Łukaszewska - Macioch, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 369/05 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt SA IV/Wr 369/05, oddalił skargę M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia organów i treść decyzji, z których wynikało, iż w dniu [...] na wniosek M. D. została wydana decyzja ustalająca prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatki do tego zasiłku na syna S., który - jak wynikało z załączonego zaświadczenia, był słuchaczem Szkoły Europejskiej "[...]". Z pisma datowanego na 10 września 2004 r. organ dowiedział się, że syn strony zaprzestał nauki w tej szkole. Po wznowieniu postępowania postanowieniem z [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., Prezydent decyzją z [...] odmówił przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku, zaś inną decyzją z tej daty uchylił decyzję z dnia [...]. Od obu decyzji M. D. wniósł odwołanie domagając się przyznania świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję o odmowie przyznania zasiłku i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przytoczył przebieg dotychczasowego postępowania i stwierdził, że w sprawie tej po wydaniu decyzji z [...] wyszły na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. Spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. uzasadniająca wznowienie postępowania, a następnie uchylenie ostatecznej decyzji organu z [...] w sprawie przyznania zasiłku. Organ drugiej instancji stwierdził jednak, że organ pierwszej instancji obowiązany był jedną decyzją uchylić decyzję z dnia [...] oraz rozstrzygnąć istotę sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. obowiązek taki (uchylenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej), wynika z przedmiotu wznowionego postępowania, który ma charakter nie tylko weryfikacyjny, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. W rozpatrywanej decyzji organ pierwszej instancji ograniczył się jedynie do wydania w dniu [...] decyzji nr [...], rozstrzygającej istotę sprawy. Nie czyni to jednak zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozpatrywana decyzja powinna była zawierać również rozstrzygnięcie dotyczące uchylenia decyzji z dnia [...] w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. Organ pierwszej instancji wydając rozpatrywaną decyzję uchybił zatem obowiązkowi wynikającemu z art. 151 § 1 ust. 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją wydaną w tym samym dniu nr [...] uchyliło również decyzję Prezydenta miasta W. z dnia [...] o uchyleniu decyzji z [...]. Skargę do Sądu administracyjnego wniósł M. D. zaskarżając tylko decyzję Kolegium nr [...], zarzucając rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. Wniósł o stwierdzenie nieważności bądź o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa tej decyzji. Uchylając tę decyzję organ odwoławczy nie miał bowiem wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Organ odwoławczy miał więc obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu pierwszej instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została wydana z rażącym naruszeniem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozstrzygnęła bowiem sprawę jedynie co do jej istoty, a nie uchyliła poprzedniej decyzji. Z uwagi na ustawową niemożliwość stwierdzenia nieważności w postępowaniu odwoławczym, organ drugiej instancji prawidłowo uchylił decyzję pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Oddalając skargę. WSA stwierdził, iż w tej sprawie nie istnieją takie wady decyzji, które uzasadniałyby jej uchylenie z powodu naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Sąd stwierdził, iż podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią art. 6 ust. 1 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.). Zgodnie z art. 6 ust. 1, zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2, do ukończenia przez dziecko 18 roku życia (pkt 1) lub nauki w szkole, jednak nie dłużej niż do ukończenia 21 roku życia (pkt 2), albo 24 roku życia, jeżeli kontynuuje naukę w szkole lub w szkole wyższej i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 3). Zgodnie z art. 8 ustawy do zasiłku rodzinnego przysługują wymienione tam dodatki. W oparciu o te przepisy decyzją z dnia [...] nr [...], przyznano skarżącemu na syna S. zasiłek rodzinny oraz dodatki do tego zasiłku. Podstawą proceduralnoprawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy k.p.a. o wznowieniu postępowania administracyjnego. W sprawie jest niesporne, że w dniu wydania decyzji 6 września 2004 r. zachodziła okoliczność objęta dyspozycją art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Istniały bowiem istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody, nieznane organowi, który wydał decyzję. W wyniku uzyskania informacji o tych okolicznościach i dowodach, organ pierwszej instancji zasadnie wydał postanowienie z dnia [...] wznawiające postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...]. W wyniku wznowionego postępowania organ błędnie wydał dwie decyzje, podczas gdy z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji po wznowieniu postępowania wydaje jedną decyzję uchylającą decyzję dotychczasową oraz rozstrzyga o istocie sprawy. Zasadnie zatem Kolegium oceniło, iż wydana decyzja odmawiająca przyznania zasiłku narusza prawo. Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się więc jak gdyby w sprawie nie było rozstrzygnięcia. Postępowanie winno być więc ukończone jedną decyzją, zaś załatwienie sprawy w drodze dwóch decyzji rażąco narusza art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Z uwagi na to, iż w postępowaniu odwoławczym nie stosuje się sankcji nieważności, to organ odwoławczy postąpił zgodnie z prawem wydając decyzję przewidzianą w art. 138 § 2 k.p.a. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej ustawa P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. D., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu adw. M. K. i zaskarżając wyrok w całości, skargę kasacyjną oparł o podstawę z art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 134 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ww. ustawy w zw. z art. 10 k.p.a. przez oddalenie skargi od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], pomimo że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego, mającym istotny wpływ na treść tej decyzji (to jest art. 10 k.p.a.), co zgodnie z powołanymi przepisami obligowało Sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, które nie zostały uiszczone. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołując się na art. 134 ustawy P.p.s.a., który stanowi o niezwiązaniu Sądu granicami skargi zarzuca się, iż Sąd nie może ograniczyć się tylko do sprawdzenia, czy naruszenie prawa dotyczy przepisów powołanych w zarzutach. Wynika to wprost z treści art. 145 ustawy. Zgodnie z tym przepisem Sąd administracyjny uchyla decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, uchylenie decyzji nie jest uzależnione od stwierdzenia zasadności zarzutów. Prowadzi to do stwierdzenia, że WSA rażąco naruszył art. 134 i 135 ustawy P.p.s.a. oddalając skargę, mimo iż decyzja SKO została wydana z naruszeniem prawa. Naruszenie prawa polegało na uchybieniu art. 10 k.p.a., bowiem wbrew nakazowi wynikającemu z tego przepisu Kolegium zakończyło postępowanie bez wcześniejszego umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. W sposób oczywisty naruszyło to zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Dotyczy to zwłaszcza braku możliwości ustosunkowania się do pisma Urzędu Miasta z dnia 3 lutego 2005 r., które wprawdzie według informacji w nim zawartej w odpisie winno być doręczone stronie, lecz nie ma dowodu potwierdzającego, że zostało nadane. Be znaczenia jest okoliczność, czy uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, co stwierdzono w wyroku NSA z 26 stycznia 1999 r. III SA 979/98. Uzasadnia to wniosek o uchylenie decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sąd Odwoławczy stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie żadna z przesłanek określonych w art. 183 § 2 nie wystąpiła, wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do zbadania postawionych zarzutów i ocenił je jako niezasadne. Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów art. 134 § 1 i art. 135 ustawy P.p.s.a., bowiem nie zachodziła żadna z podstaw uchylenia decyzji wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy P.p.s.a. Kontrolując legalność decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydanej w postępowaniu wznowieniowym, Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ocenił, iż decyzja ta uchylała wadliwą decyzję organu pierwszej instancji naruszającą art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja Prezydenta miasta W. z dnia [...] o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku została wydana w wyniku wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...], przyznającą świadczenie. Po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...] zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. organ winien przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wynik takiego postępowania organ uzewnętrznia w drodze jednej decyzji, w której gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub 145a k.p.a. uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ pierwszej instancji na etapie postępowania wznowieniowego rozdzielił przedmiot postępowania wznowieniowego wydając dwie decyzje, co stanowi naruszenie przepisów postępowania i stwarza sytuację, że jedną sprawą podzielono na dwie odrębne, z której żadna nie została zakończona w sposób zgodny z przepisami. Tę wadę decyzji usunęło Kolegium stosując prawidłowo przepis art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie mogło w tej sytuacji wydać decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wznowienie postępowania nastąpiło przed organem pierwszej instancji, gdyby zatem SKO uchyliło wadliwą decyzję wydaną w trybie nadzwyczajnym i orzekło co do istoty w instancji odwoławczej, wówczas strona zostałaby pozbawiona oprawa do kontroli instancyjnej. Taki sposób orzekania naruszałby, wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Nie można zatem było postawić zarzutu, iż decyzja SKO naruszała prawo. Przy wydaniu decyzji kasacyjnej, przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania, nie można także mówić o zakończeniu sprawy przez Kolegium z naruszeniem art. 10 k.p.a. skoro postępowanie w tej sprawie toczyć się będzie od nowa, tj. wraca do momentu po wznowieniu postępowania, w którym strona będzie czynnie uczestniczyła. W takiej sytuacji nie tylko nie doszło do rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym jak twierdzi skarżący, lecz trafną była ocena Sądu, że wydana decyzja była zgodna z prawem. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.