I SA/Wa 432/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) asesor WSA Agnieszka Miernik asesor WSA Janusz Walawski Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie usług specjalistycznych-usprawniających 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez Kierownika [...] Ośrodka Pomocy Społecznej [...] W. z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 432/06 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta W. orzekającej o odmowie przyznania mu pomocy w formie usług specjalistycznych - usprawniających, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z akt sprawy M. K. złożył wniosek o przyznanie pomocy w formie usług specjalistycznych, usprawniających. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] odmówiono przyznania mu tych usług. W uzasadnieniu wskazano, że strona korzystała przez ostatnie 3 lata z takiej pomocy, obecnie stan zdrowia wnioskodawcy pozwala na samodzielne poruszania się także poza mieszkaniem i samodzielne załatwienie spraw urzędowych, co daje możliwość do korzystania z opieki w zakładach lecznictwa otwartego. Od tej decyzji odwołanie złożył M. K. W odwołaniu wskazał, że ma duże utrudnienia w poruszaniu się. Podniósł, że utrzymuje dwójkę dzieci uczęszczających do szkół i jedynym źródłem utrzymania jest jego renta. Organ drugiej instancji rozpoznając odwołanie oraz całokształt sprawy stwierdził, że rozstrzygnięcia organów administracji powinny opierać się na przepisach prawa, w szczególności przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, a także jak w niniejszej sprawie na przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) Organ powołując przepis art. 50 tej ustawy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż M. K. mieszka i prowadzi gospodarstwo domowe z dwójką pełnoletnich dzieci. Syn studiuje zaocznie i pracuje dorywczo, córka uczy się w liceum ogólnokształcącym. Źródłem utrzymania rodziny jest renta wnioskodawcy, zasiłki rodzinne i dodatki do tych zasiłków oraz renty rodzinnej po zmarłej matce dzieci. Wywiad środowiskowy wskazał, że M. K. korzystał z usług specjalistycznych - rehabilitacyjnych przez ostatnie 3 lata. Obecnie jest osobą zdolną do samodzielnego funkcjonowania i poruszania się także poza mieszkaniem. Ponadto należy wskazać na fakt, że zamieszkuje z dwójką dorosłych dzieci, które powinny udzielać wnioskodawcy pomocy. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ podniósł, że o pomoc w formie specjalistycznych usług i rehabilitacji ubiega się wiele osób i niejednokrotnie z uwagi na ograniczoną ilość środków nie mogą z niej korzystać. W przedmiotowej sprawie M. K. korzystał przez bardzo długi okres z takiej pomocy, a obecnie może korzystać z leczenia w zakładzie lecznictwa otwartego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie złożył M. K. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Decyzjom tym zarzucił naruszenie przepisów art. 75 § 1 i 77 § 1 kpa, a także art. 50 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Skarżący podniósł, że jego zdolność do wykonywania prostych prac jest znikoma, a tym bardziej nie jest w stanie rehabilitować się samodzielnie. Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie odniósł się do złożonych przez niego dokumentów, w tym do zaświadczenia lekarza [...] z 16 grudnia 2005 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podniósł, że zarzut nierozpoznania całego materiału dowodowego jest nieprawdziwy, bowiem organ brał pod uwagę zaświadczenie lekarskie przedstawione przez stronę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest nie tylko w płaszczyźnie materialnoprawnej (zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy), lecz także w płaszczyźnie procesowej (np. zbadanie, czy zaskarżony akt nie jest dotknięty wadą nieważności). Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji. Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej zwana ppsa"), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, iż skarga jest na tyle zasadna, że zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ drugiej instancji winien od początku przeprowadzić postępowanie, jak również odnieść się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Skarżący przedstawił przy piśmie z dnia 27 grudnia 2005 r., złożonym na etapie postępowania odwoławczego, wypis z treści orzeczenia lekarza orzecznika z 1 kwietnia 2005 r. oraz zaświadczenie z 16 grudnia 2005 r. wystawione przez lekarza [...], z którego m.in. wynika, że skarżący wymaga "stałej dalszej rehabilitacji w warunkach domowych". Ten dokument był nowym dowodem w sprawie, istotnym dla jej rozstrzygnięcia w świetle stwierdzeń organu pierwszej instancji, podzielanych przez organ odwoławczy, iż skarżący jest osobą zdolną do samodzielnego funkcjonowania i poruszania się także poza miejscem zamieszkania, oraz że może on korzystać z rehabilitacji poza miejscem zamieszkania. Jednakże organ drugiej instancji nie odniósł się do nowego dowodu, który podważał powyższy wywód, a także pominął zarzuty odwołania, nadmieniając jedynie, że "o pomoc w formie specjalistycznych usług i rehabilitacji ubiega się wiele osób i niejednokrotnie z uwagi na ograniczoną ilość środków nie mogą z niej skorzystać". Nie negując prawdziwości tego stwierdzenia należy podkreślić, że ma ono charakter ogólny i nie stanowi wystarczającej przesłanki do odmowy przyznania przedmiotowej pomocy skarżącemu. Każda sprawa ma bowiem indywidualny charakter i wymaga rozpatrzenia z uwzględnieniem konkretnej sytuacji zdrowotnej określonej osoby. Zważyć należy, że ustalenia organów poczynione zostały tylko na podstawie wywiadu środowiskowego. Przy czym ocena postępów rehabilitacji skarżącego jego aktualny stan zdrowia, ocena kwestii możliwości samodzielnej rehabilitacji wymaga specjalistycznej wiedzy medycznej, której nie ma pracownik socjalny przeprowadzający wywiad środowiskowy. Wykorzystanie wiedzy specjalistycznej tym bardziej jest tu uzasadnione, gdyż jak wskazały organy obydwu instancji, skarżący był poddawany zabiegom rehabilitacyjnym przez prawie trzy lata. Już chociażby tak długi okres rehabilitacji świadczy o tym, że choroba skarżącego była ciężka, a jak wynikało z zaświadczeń lekarskich zabiegi były konieczne. Wobec czego odmowa przyznania tej formy pomocy powinna być poprzedzona stosownym aktualnym dokumentem od lekarza specjalisty, z którego powinno wynikać, czy stan zdrowia skarżącego pozwala mu na korzystanie z zabiegów rehabilitacyjnych poza miejscem zamieszkania, oraz czy jest on w stanie wykonywać samodzielnie rehabilitację. Następnie dowód ten powinien być omówiony w uzasadnieniu decyzji. W tych okolicznościach nasuwa się także zarzut, że organy administracji odegrały w niniejszej sprawie rolę biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę postępowania. W sytuacji zaś, gdy skarżący stosowne dokumenty przedkładał, to zostały one pominięte w postępowaniu dowodowym. Wymaga zaznaczenia, że z zaświadczenie lekarskiego z 2 lutego 2005 r. (k. 182 akt adm.), które było podstawą do wydania decyzji z [...] lutego 2005 r., przyznającej prawo do pomocy specjalistycznej wynikało, że skarżący wymagał rehabilitacji przez okres jednego roku, tj. co najmniej do lutego 2006 r. Organ w zaskarżonej decyzji (oraz organ pierwszej instancji) nie odniósł się do tego dowodu, który to dowód zachował swoją aktualność w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zauważyć należy, iż w doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, iż organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Przepis art. 7 kpa ustanawia zasadę prawdy obiektywnej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija w szczególności art. 77 § 1 kpa nakładający na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. A więc pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu (w tym dowodów z dokumentacji medycznej, tak istotnych w realiach niniejszej sprawy), skutkuje wadliwością podjętych decyzji administracyjnych. W treści powyższych przepisów procesowych zawarta jest podstawowa cecha postępowania administracyjnego, nakładająca na organy administracji obowiązek zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego. Aktywność ta winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych (nowych) dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy. Zasada prawdy obiektywnej (materialnej), zawarta w art. 7 kpa i rozwinięta w innych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, ma zatem fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwala dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie do ustalenia konsekwencji prawnych tych faktów. Zebrany materiał dowodowy winien zatem znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Z brzmienia art. 7 kpa wynika jednoznacznie, iż jest to nie tylko zasada dotycząca sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego, lecz w równym stopniu stanowi wskazówkę interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący do załatwienia sprawy zgodnie z tą zasadą. Uchybienie powyższym przepisom procesowym przez niewyjaśnienie stanu faktycznego, stanowi zarazem naruszenie art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez brak ustaleń, pozwalających na ocenę zasadności rozstrzygnięcia. Mając na względzie wszystkie powyżej omówione okoliczności, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm..), orzekł jak w sentencji wyroku. Organ ponownie rozpoznając sprawę skarżącego uzupełni materiał dowodowy w kierunku wskazanym w niniejszym uzasadnieniu.