I SA/Wa 1738/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie asesor WSA Iwona Kosińska asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Lucyna Picho po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi W. i M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] orzekającą o udzieleniu Zakładowi [...] S.A. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie linii dwutorowej [...] relacji [...], na nieruchomości położonej w obrębie [...], gm. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność W. i M. M.. W uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] przedstawiono następujący stan sprawy: Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. ograniczył W. i M. M. sposób korzystania z nieruchomości położonej w obrębie [...] gm. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha poprzez udzielenie Zakładowi [...] S.A. z siedziba w W., ul. [...] zezwolenia na przeprowadzenie linii elektroenergetycznej. Organ pierwszej instancji uznał, że spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli W. i M. M. podnosząc, że decyzja narusza ich prawo własności. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] wskazał, że stosownie do przepisu art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami wiąże udzielenie stosownego zezwolenia ze spełnieniem dwóch przesłanek tj. braku zgody właściciela lub użytkownika wieczystego na realizację inwestycji i posiadaniu przez inwestora wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] i [...] – etap I, gmina [...], dotyczącego przebiegu linii elektroenergetycznej [...] na odcinku od stacji [...] w [...] do granicy administracyjnej z miastem P.. Organ zaznaczył, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż właściciele działki nr [...] – W. i M. M. nie wyrazili zgody na realizację omawianej inwestycji. Świadczą o tym notatki służbowe spisane na okoliczność przeprowadzenia negocjacji dotyczących wyrażenia takiej zgody. Na podstawie ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] dnia [...] sierpnia 2002 r., realizacja ww. inwestycji przewidziana jest na terenie położonym częściowo w zasięgu oddziaływania projektowanej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia [...]. Wojewoda [...] podkreślił ponadto, że w przepisie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób jednoznaczny wskazano w jakim celu może być wydane zezwolenie ograniczające prawo własności. Budowa wymienionej wyżej linii bez wątpienia mieści się w pojęciu celu publicznego określonego w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ podniósł również, że w jego ocenie wskazane w odwołaniu okoliczności nie mają wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Dotyczą one materii niebędącej przedmiotem niniejszego postępowania. Skargę na powyższą decyzję wnieśli W. i M. M.. W uzasadnieniu skargi przytoczono zarzuty, które podnoszone były w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a do których – zdaniem skarżących -nie odniósł się Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący zaznaczyli, że ich zdaniem na mocy art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przysługuje im odszkodowanie za oczywiste zmniejszenie wartości gruntu, o którym organ pierwszej instancji "zapomniał". Wskazali, że na skutek przeprowadzenia nad nieruchomością linii wysokiego napięcia zdecydowanie zmniejszy się wartość tej nieruchomości. Podnieśli ponadto, że aktualna linia orzecznicza Sądu Najwyższego dotycząca ochrony prawa własności wskazuje, że przysługuje im nie tylko prawo do odszkodowania, ale również żądanie wykupu nieruchomości, które zostało przez Zakład [...] S.A. w W. zignorowane. Na potwierdzenie podnoszonych zarzutów powołano orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 16 lipca 2004 r., sygn. akt I CK 26/2004, zgodnie z którym właściciel nieruchomości, nad którą przechodzi linia wysokiego napięcia niemająca fizycznej styczności z samym gruntem, ale ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości i zmniejszająca jej wartość, może żądać od właściciela linii wykupienia od niego gruntu. Podkreślono, że nowa interpretacja art. 231 § 2 k.c. jednoznacznie wskazuje, że dla przeprowadzenia przewodów linii energetycznej niewystarczające jest wydanie decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości, a konieczne jest wywłaszczenie działki za odszkodowaniem. Skarżący zaznaczyli ponadto, że Wojewoda [...] uchylał się od zajęcia stanowiska w kwestii przysługującego im na mocy art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowania oraz że w ogóle nie odniósł się do kwestii proponowanego przez nich wykupu gruntu. Zdaniem W. i M. M. ograniczenie prawa własności i odszkodowanie powinny być przedmiotem jednego postępowania, a nie dwóch odrębnych spraw. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie sądu skarga jest bezzasadna bowiem zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. nie narusza prawa. W rozpoznawanej sprawie na mocy art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) ograniczono W. i M. M. - właścicielom nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, sposób korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie Zakładowi [...] S.A. na założenie i przeprowadzenie przewodów napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej [...]. Wskazać należy, że w powołanym art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidziany został szczególny przypadek wywłaszczenia polegający na ograniczeniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z tym przepisem starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podkreślić trzeba, że zezwolenie na ograniczenie prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego może być udzielone z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej (art. 124 ust. 2). Warunkiem udzielenia zezwolenia jest realizacja celu publicznego wynikającego z planu miejscowego lub - w przypadku braku planu miejscowego - decyzji o lokalizacji celu publicznego. Zezwolenie może być ponadto udzielone tylko wówczas, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża zgody na zakładanie i przeprowadzanie urządzeń, o których mowa we wskazanym art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zaznaczyć również należy, że udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości (art. 124 ust. 3), bowiem dopiero brak stosownej zgody uzasadnia wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości, będącej własnością W. i M. M. wydana została na wniosek inwestora budowy napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej [...] relacji [...] i trójtorowej linii [...] relacji [...], tj. Zakładów [...] S.A. z siedzibą w W.. Inwestor występując do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...], dołączył stosowny wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], przewidujący na przedmiotowej nieruchomości realizację celu publicznego, wymienionego w art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie ponadto wynika, że wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości poprzedzone było stosownymi rokowaniami. Prowadzone one były od lutego 2004 r. i mimo propozycji odszkodowania za straty wynikłe na skutek prowadzenia prac budowlanych oraz utratę wartości gruntu, nie przyniosły rezultatu - właściciele nieruchomości W. i M. M. nie wyrazili zgody zarówno na przebieg linii elektroenergetycznej nad swoją nieruchomością, jak i na posadowienie słupa na gruncie. Nadmienić tu trzeba, że ze znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów wynika, iż na przedmiotowej nieruchomości nie zamierzano zlokalizowania słupa, lecz jedynie przeprowadzenie przewodów napowietrznej linii elektroenergetycznej [...]. W świetle powyższego stwierdzić należy, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zezwalającej na założenie i przeprowadzenie przewodów napowietrznej linii elektroenergetycznej [...]. Tym samym zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Dodatkowo zaznaczyć trzeba, że art. 124 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakłada na podmiot, który wystąpił o zezwolenie, obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1. Jeżeli zaś przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty – właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości należy się odszkodowanie na zasadach określonych w art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazany art. 128 ust. 4 stanowi, że odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Z powołanego przepisu art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika zatem, że warunkiem przyznania odszkodowania jest szkoda powstała na skutek ograniczenia praw do nieruchomości na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 124 ust. 1. Podkreślić trzeba, że odszkodowanie jest wynikiem zdarzeń, o których mowa w powołanym art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Za bezzasadne uznać więc należy podnoszone w skardze zarzuty dotyczące braku rozstrzygnięcia w kwestii odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości na skutek przeprowadzenia nad nieruchomością linii wysokiego napięcia, przysługującego zdaniem skarżących na mocy art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz twierdzenia, że ograniczenie korzystania z nieruchomości i przyznanie odszkodowania powinno nastąpić w jednym postępowaniu (w jednej decyzji). Faktem jest, że stosownie do treści art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami orzeczenie o wywłaszczeniu i ustalenie odszkodowania następuje w jednej decyzji. W myśl jednakże art. 129 ust. 5 powołanej ustawy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa m.in. w art. 124 tej ustawy. Konieczność wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu wynika z istoty unormowania określonego w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ewentualna szkoda (zmniejszenie wartości nieruchomości) może bowiem powstać dopiero w wyniku zrealizowania danej inwestycji. W niniejszej sprawie - w wyniku założenia i przeprowadzenia linii elektroenergetycznej. Odnosząc się zaś do podnoszonych w skardze zarzutów związanych z brakiem odniesienia się w zaskarżonej decyzji do zgłoszonego przez skarżących żądania wykupienia nieruchomości wskazać należy, że żądanie to ma charakter cywilnoprawny i może być dochodzone w drodze powództwa przed sądem powszechnym (art. 2 § 1 kpc). W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.