I SA/Wa 1622/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie asesor WSA Iwona Kosińska asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Lucyna Picho po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi A. i Z. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania. 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość; 2. w pozostałej części oddala skargę; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. i Z. małżonków K. kwotę 2600 (dwa tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] orzekającą o wywłaszczeniu i odszkodowaniu za nieruchomości położone w W. przy ul. [...], stanowiące działkę nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m², uregulowaną w KW Nr [...] i działkę nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m², uregulowaną w KW Nr [...], będące własnością A. i Z. K.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody [...] wskazano, że Prezydent W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Miasta W. nieruchomości położonych w W. przy ul. [...], stanowiących działkę nr [...] o powierzchni [...] m², uregulowaną w KW Nr [...] i działkę nr [...] o powierzchni [...] m², uregulowaną w KW Nr [...] w związku z przeznaczeniem ich pod realizację celu publicznego – budowę ciągu ulic [...] – [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji M. G. – pełnomocnik A. i Z. K. zakwestionował prawidłowość ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Wojewoda [...] podniósł, że z akt sprawy wynika, iż zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. wydaną przez Prezydenta W., przedmiotowe nieruchomości zostały przeznaczone pod realizację celu publicznego - budowę ciągu ulic [...] – [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] ([...] etap). Na podstawie odpisów z ksiąg wieczystych KW Nr [...] i KW Nr [...] ustalono, że prawo własności do przedmiotowych nieruchomości przysługuje A. i Z. małż. K.. Organ wskazał, że pismem z dnia 10 grudnia 2004 r. Prezydent W. zawiadomił o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego ww. nieruchomości w związku z faktem niezawarcia umowy sprzedaży po upływie dwumiesięcznego terminu do jej zawarcia, wyznaczonego właścicielom przedmiotowych nieruchomości pismem z dnia 27 września 2004 r., zgodnie z dyspozycją art. 115 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.). Stosownie do art. 129 ust. 1 w związku z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości ustala starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. W sporządzonym w omawianej sprawie operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy określił wartość wywłaszczanych nieruchomości na łączną kwotę [...] zł. Wskazany operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2004 r. nie budzi – zdaniem organu - zastrzeżeń formalnych i prawnych. Organ odwoławczy podniósł ponadto, że zgodnie z art. 75 kpa opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega swobodnej ocenie organu prowadzącego postępowanie (art. 77 kpa). W omawianej sprawie strona odwołująca się przedstawiła sporządzoną na jej zlecenie opinię biegłego w postaci operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowych nieruchomości. Wojewoda [...] zaznaczył jednakże, że organ administracji publicznej może nie uwzględnić takiego dowodu, jeżeli dotyczy on okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami (art. 78 § 2 kpa). Mając na uwadze fakt, że w sprawie został już wykonany operat szacunkowy - zgodnie z obowiązującymi przepisami – określający wartość wywłaszczanych nieruchomości, organ odwoławczy nie uwzględnił operatu szacunkowego przedstawionego przez stronę odwołującą się. Uznano zatem, że rozstrzygniecie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Wojewoda [...] zwrócił jednocześnie uwagę, że zgodnie z art. 133 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia jego przyjęcia albo wypłata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody. W ocenie organu odwoławczego na aktualnym etapie postępowania nie zaszła jeszcze żadna z wymienionych okoliczności. Organ stwierdził zatem, że rozstrzygniecie organu pierwszej instancji o wpłacie ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego w decyzji wywłaszczeniowej wydaje się być przedwczesne. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. i Z. K., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zaniżenie wartości wywłaszczonych nieruchomości, art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, które nie odpowiada wartości rynkowej tych nieruchomości, art. 133 tej ustawy przez orzeczenie o wpłaceniu ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego mimo, iż nie zaszły przesłanki uzasadniające wpłacenie odszkodowania przyznanego skarżącym do depozytu sądowego oraz art. 77 § 1 kpa i art. 78 kpa poprzez pominiecie przy rozstrzyganiu sprawy dowodu z opinii biegłego B. P., sporządzonego na zlecenie skarżących. W obszernym uzasadnieniu skarżący podnieśli m.in., że ustalone w sprawie odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości w kwocie [...] zł zostało zaniżone i nie odpowiada wartości rynkowej wywłaszczanych nieruchomości. Podkreślono, że ustalone odszkodowanie oparte zostało wyłącznie na operacie szacunkowym wykonanym na zlecenie Urzędu W. przez rzeczoznawcę majątkowego – Z. J.. Zdaniem skarżących operat ten zawiera szereg uchybień i nieścisłości, które wpłynęły na zaniżenie ustalonego w nim odszkodowania. Skarżący wskazali najpoważniejsze – ich zdaniem - uchybienia i podkreślili, że na powyższe okoliczności zwracali uwagę Urzędowi W. w czasie postępowania wywłaszczeniowego, jak również w trakcie rozprawy wywłaszczeniowej, jednak bez rezultatu. Zaznaczono ponadto, że rzeczoznawca majątkowy B. P., do której zwrócono się o wykonanie niezależnego operatu szacunkowego ustaliła wartość rynkową działki nr [...] na kwotę [...] zł, a działki nr [...] na kwotę [...] zł. Wartość odtworzeniową istniejących na działce [...] przyłączy rzeczoznawca ustaliła zaś na kwotę [...] zł. Zsumowanie tych kwot daje łączną wartość wywłaszczanych nieruchomości w kwocie [...] zł. Różnica w ocenie wartości rynkowych przedmiotowych nieruchomości pomiędzy rzeczoznawcą zaangażowanym przez Urząd Miasta [...], a ustanowionym przez skarżących wynosi [...] zł i znacznie przekracza dopuszczalne różnice jakie mogą być spowodowane subiektywną oceną nieruchomości poprzez różnych biegłych. Podniesiono również, że organ odwoławczy, mimo iż stwierdził przedwczesność decyzji organu pierwszej instancji w zakresie przekazania odszkodowania do depozytu sądowego, nie dokonał stosownej zmiany tej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził, że w skardze nie wskazano na żadne nowe okoliczności sprawy wpływające na sposób rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z decyzją Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nieruchomości położone w W. przy ul. [...], stanowiące działkę nr [...] o powierzchni [...] m², uregulowaną w KW Nr [...] i działkę nr [...] o powierzchni [...] m², uregulowaną w KW Nr [...], będące własnością A. i Z. K. przeznaczone zostały pod inwestycję polegającą na budowie ciągu ulic [...] – [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]. Wskazana inwestycja stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.). Stosownie do powołanego przepisu art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczania ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Podkreślić należy, że skarżący zarówno w postępowaniu przed organami administracji publicznej, jak i w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie nie kwestionowali celu wywłaszczenia. Zarzucali oni jedynie wadliwość decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. W ocenie sądu skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r., w części odnoszącej się do odszkodowania, narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Stosownie do treści art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Zgodnie zaś z art. 130 ust. 1 tej ustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2). Opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1). W myśl natomiast art. 134 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Z analizy zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy powołując się na przepisy art. 75 kpa, art. 77 kpa i art. 78 § 2 kpa nie uwzględnił operatu szacunkowego przedstawionego przez stronę odwołującą się, bowiem uznał, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy, wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie organu, określający wartość wywłaszczanych nieruchomości na łączną kwotę [...] zł, nie budzi zastrzeżeń formalnych i prawnych. Wojewoda [...] zaznaczył, że organ administracji publicznej może nie uwzględnić dowodu przedstawionego przez stronę (w tym wypadku - opinii biegłego w postaci operatu szacunkowego określającego wartość wywłaszczanych nieruchomości), jeżeli dotyczy on okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami (art. 78 § 2 kpa). Zdaniem sądu rozstrzygnięcie organu jest wadliwe, narusza ono przepisy postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, określona w art. 7 kpa. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej powinny dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje z kolei art. 77 § 1 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto zgodnie z art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że z treści art. 7 kpa i art. 77 kpa wynika, iż na organie ciąży obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Kierując się normą prawa materialnego organ ocenia, jaki fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1994 r., sygn. akt SA/Lu 1921/93, LEX nr 26517). Z przepisu art. 78 § 1 kpa wynika natomiast, że obowiązkiem organu jest przeprowadzenie dowodu wskazanego przez stronę. Zgodnie z tym przepisem żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (art. 78 § 2 kpa). Z powołanego przepisu art. 78 § 2 kpa wynika zatem – co zostało podniesione przez Wojewodę [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - że organ odwoławczy nie ma obowiązku przeprowadzania dowodu przedstawionego przez stronę, jeżeli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w danym postępowaniu. Jednakże – zdaniem sądu – obowiązkiem organu w takiej sytuacji jest należyte wyjaśnienie motywów zajętego stanowiska. Organ powinien przedstawić argumenty, którymi kierował się zajmując stanowisko. Zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nieuwzględniając operatu szacunkowego przedstawionego przez stronę ograniczył się w zasadzie do stwierdzenia, że operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu nie budzi zastrzeżeń formalnych i prawnych. Zdaniem sądu Wojewoda [...] nie uzasadnił w wyczerpujący sposób dlaczego odmówił uwzględnienia operatu szacunkowego zgłoszonego przez skarżących, zwłaszcza, że w operacie szacunkowym z dnia [...] marca 2005 r., wykonanym przez rzeczoznawcę majątkowego B. P. na zlecenie skarżących, wartość rynkowa wywłaszczanych nieruchomości określona została na łączną kwotę [...] zł. Różnica w ocenie wartości rynkowych przedmiotowych nieruchomości pomiędzy rzeczoznawcą organu ([...] zł), a rzeczoznawcą powołanym przez skarżących wynosi zatem – jak podkreślono w skardze – [...] zł. Wskazane wyceny wywłaszczanych nieruchomości różnią się więc dość znaczną kwotą. Zaznaczyć trzeba, że zarówno w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego Z. J., jak i przez B. P. wycenę przedmiotowych nieruchomości wykonano z zastosowaniem podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. W doktrynie podkreśla się co prawda, że wyceny sporządzone przez różnych rzeczoznawców majątkowych, zwłaszcza w różnym czasie, mogą się nawet znacznie różnić w zależności od celu wyceny, stanu rynku nieruchomości, warunków ekonomicznych, w jakich wycena jest dokonywana, oraz dostępu rzeczoznawcy do cen występujących na rynku ("Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" pod red. G. Bieńka, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., str. 482). Nie zmienia to jednak faktu, że w niniejszej sprawie – wobec wystąpienia istotnych różnic w wycenie wywłaszczanych nieruchomości – obowiązkiem organu było należyte wyjaśnienie dlaczego nie uwzględnił operatu szacunkowego przedstawionego przez stronę odwołująca się oraz dlaczego uznał, że operat szacunkowy wykonany na zlecenie organu "nie budzi zastrzeżeń formalnych i prawnych". Zwłaszcza, że wyceny nieruchomości nie były dokonywane w dużym odstępie czasu. Zaznaczyć należy, że w przypadku wystąpienia różnic w wycenie nieruchomości organ ma możliwość zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatów. Zgodnie bowiem z art. 157 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych dotyczących wartości tej samej nieruchomości oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Postępowanie przewidziane w powołanym przepisie ma na celu ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W jego wyniku nie dochodzi do określenia wartości nieruchomości przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W przypadku zaistnienia różnic w wycenie nieruchomości organ może również zlecić wykonanie operatu innemu rzeczoznawcy majątkowemu. Nadmienić trzeba, że sposób, tryb i zasady wyceny nieruchomości określają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109). W świetle powyższego stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego w części dotyczącej ustalenia odszkodowania narusza przepisy art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 78 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił we wskazanej wyżej części zaskarżoną decyzję. Z mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd oddalił skargę w pozostałej części. Na podstawie art. 152 tej ustawy sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.