I SA/Po 919/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sylwia Zapalska Sędziowie NSA Maria Skwierzyńska as.sąd.WSA Karol Pawlicki /spr./ Protokolant st.sekr.sąd. Urszula Kosowska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2005 r. sprawy ze skargi Rady Powiatu Pilskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu nr 44/2004 z dnia 21 stycznia 2004 r. w przedmiocie stwierdzenia podjęcia uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie budżetu z naruszeniem prawa oddala skargę. /-/ K. Pawlicki /-/ S. Zapalska /-/ M. Skwierzyńska Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu uchwałą nr 44/2004 z dnia 21 stycznia 2004 r. stwierdziło, że uchwała nr XVI/106/03 Rady Powiatu w Pile z dnia 30 grudnia 2003 r., zmieniająca uchwałę w sprawie budżetu powiatu na rok 2003 w części obejmującej ustalenie w budżecie na 2003 r. po zmianach kwot rezerwy ogółem, w tym celowej innych niż wynikają ze zmian dokonanych przez Radę i Zarząd do dnia 30 grudnia 2003 r., została podjęta z naruszeniem przepisów art. 124 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm./. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano, że Rada Powiatu uchwałą Nr XIV/92/03 z dnia 29 października 2003 r. ustaliła w § 14 ust. 1 kwoty rezerw celowych po zmianach w kwocie 474.277,- zł. Zmiany w budżecie po dniu 29 października 2003 r. do dnia 27 listopada 2003 r. dokonane były przez Zarząd Powiatu uchwałą Nr 130/03 z dnia 05 listopada 2003 r. Uchwałą tą Zarząd dokonał przeniesienia kwoty 20.000,- zł z rezerw celowych na wydatki w dziale 600 "Transport i łączność rozdz.60014 "Drogi publiczne powiatowe" § 4270 "Zakup usług pozostałych" bez ustalenia kwot wydatków po zmianach. Rada ponownie ustaliła kwoty wydatków po zmianach w dniu 27 listopada 2003 r. uchwałą nr XV/100/03 nie uwzględniając zmian dokonanych w budżecie ww. uchwałą Zarządu. Na powyższą nieprawidłowość Kolegium Izby wskazało w uchwale Nr 919/2003 z dnia 10 grudnia 2003 r. i w tym zakresie w dniu 30 grudnia 2003 r. orzekło nieważność sprzecznych z prawem postanowień uchwały oraz w tej części ustaliło wysokość wydatków w kwotach wynikających z budżetu powiatu po zmianach. Rada Powiatu uchwałą z dnia 30 grudnia 2003 r. w § 1 pkt 8 oraz zał. Nr 2 i 7 ustaliła kwoty rezerw, w tym celowych oraz w zał. Nr 2 kwotę wydatków w dz. 600 "Transport i łączność" oraz rozdz. 60014 "Drogi publiczne powiatowe" ponownie nie uwzględniając zmian wprowadzonych przez Zarząd Powiatu w wyniku czego w przedmiotowej uchwale wydatki te zostały ustalone w kwotach zawyżonych o 20.000,- zł. Z uwagi na fakt, że przedmiotowa uchwała została doręczona po upływie roku budżetowego Kolegium ograniczyło rozstrzygnięcie do wskazania, że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Rada Powiatu w Pile zarzuciła organowi nadzoru naruszenie art. 12 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym oraz przepisów ustawy o finansach publicznych. Zdaniem skarżącej stosownie do art. 128 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych zarząd w toku wykonywania budżetu może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu polegającym m.in. /art. 128 ust. 1 pkt 2/ na przenoszeniu wydatków z rezerw budżetowych zgodnie z planowanym przeznaczeniem wydatków. Wymieniony przepis nie uprawnia więc do zmiany uchwały budżetowej, więc i zmiany załączników do uchwały. Uchwalany przez organ stanowiący budżet nie jest jedynym planem finansowym jednostki samorządu terytorialnego. Planem finansowym, obejmującym dochody i wydatki budżetowe /ale nie obejmującym szeregu innych kwot określonych art. 124 ustawy o finansach publicznych/ jest także układ wykonawczy budżetu, ustalany stosownie do art. 128 ust. 1 w zakresie określonym w art. 89 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z uwzględnieniem ustalonej zasady, określonej w art. 53 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Kwoty planowanych dochodów i wydatków budżetu ustalanego po uchwaleniu budżetu przez organ stanowiący muszą zachować pełną zgodność z tym, że układ wykonawczy opracowywany jest w większej szczegółowości /w pełnej szczegółowości klasyfikacji budżetowej/ niż dochody i wydatki w uchwale budżetowej. Ustawa nie wymaga jednak zachowania tej zgodności w toku wykonywania budżetu w ciągu roku. Ponieważ organ wykonawczy jest uprawniony do dokonywania ustawowo określonych zmian w planowanych dochodach i wydatkach a może je dokonywać wyłącznie w układzie wykonawczym, bo nie ma uprawnień do zmiany uchwały budżetowej – po wprowadzonych zmianach w układzie wykonawczym te dwa plany różnią się między sobą. Odpowiadając na skargę Regionalna Izby Obrachunkowa w Poznaniu wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 zez m./, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności prawem. Jednocześnie sąd przy rozpatrywaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej nie jest skrępowany ani sposobem sformułowania skargi, ani użytymi w niej argumentami i wnioskami. Granice rozpoznania skargi są zatem z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, z drugiej natomiast strony przez zasadę reformationis in peius, by w wyniku wydania wyroku nie doszło do pogorszenia sytuacji prawnofinansowej związku publicznoprawnego i chaosu w gospodarce budżetowej jednostki samorządu terytorialnego wynikającej z roczności uchwał budżetowych oraz utraty ich mocy z końcem roku z mocy prawa. Gospodarka budżetowa każdego związku publicznoprawnego opiera się na tzw. zasadach budżetowych rozumianych najogólniej jako wymagania stawiane optymalnej gospodarce budżetowej, wzorcowej gospodarce budżetowej, których treść wynika z obowiązujących w danym czasie przepisów powszechnie obowiązujących. Jedną z istotnych zasad budżetowych jest zasada szczegółowości budżetu (specjalizacji budżetu) postulująca, by dochody i wydatki budżetowe były nie tylko odpowiednio uporządkowane, ale by były ujmowane w budżetach nie tylko w kwotach globalnych, lecz w ujęciu szczegółowym. Pierwotnym motywem sformułowania zasady szczegółowości budżetu były przesłanki prawnopolityczne mające w systemie rządów przedstawicielskich ograniczenie uprawnień organów wykonawczo-zarządzających do swobodnego określenia wysokości dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwalając budżet określa tym samym zakres uprawnień i możliwości zarządu w zakresie wydatkowania zasobów pieniężnych. W zasadzie zatem zarząd jednostki samorządu terytorialnego może wydawać pieniądze z budżetu lokalnego tylko na cele wymienione w uchwale budżetowej i w granicach (limitach) w niej określonych. Im więcej pozycji zawiera uchwala budżetowa, im bardziej szczegółowa jest uchwała budżetowa rady powiatu, tym bardziej skrępowany i bardziej zależny jest od władzy stanowiącej zarząd powiatu. We wszystkich tez współczesnych państwach demokratycznych naturalnym jest dążenie władzy wykonawczej do ograniczenia szczegółowości uchwalanych budżetów, natomiast odmienne są niekiedy reakcje samych organów przedstawicielskich. Postulat szczegółowości budżetu jest obecnie realizowany w bardzo różny sposób w zależności od stosowanej w danym kraju tzw. klasyfikacji budżetowej będącej wewnętrznym porządkiem budżetu, uchwalaniem budżetu przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w niepełnej szczegółowości i pozostawieniu w tym zakresie znacznych uprawnień wyłącznie dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego w opracowywaniu tzw. układu wykonawczego budżetu, upoważnienie zarządu do dokonywania takich lub innych zmian w uchwalonym budżecie przez radę w trakcie jego wykonywania. I tak szczegółowość uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego jest ograniczona postanowieniami art. 124 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych, gdyż przewiduje się uchwalanie tego budżetu nie w pełnej klasyfikacji budżetowej, lecz jeżeli chodzi o wydatki, to w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji wydatków, z wyodrębnieniem: wydatków bieżących, w tym w szczególności wynagrodzeń i pochodnych od wynagrodzeń, dotacji, wydatków na obsługę długu jednostki samorządu terytorialnego, wydatków z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Jest to jednak minimalny zakres uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego i nie ma żadnych przeszkód do tego, by uchwała budżetowa była bardziej szczegółowa, uchwalana w pełnej szczegółowości. Z treścią art. 124 ustawy o finansach publicznych konieczne było zatem zsynchronizowanie treści art. 126 ust. 1 pkt. 1 tej samej ustawy, w kwestii opracowania po uchwaleniu uchwały budżetowej przez radę tzw. układu wykonawczego budżetu samorządowego w pełnej już klasyfikacji dochodów i wydatków budżetowych. W ciągu 21 dni od dnia uchwalenia uchwały budżetowej - zarząd opracowuje układ wykonawczy budżetu powiatu, rozpisując w nim dochody i wydatki na działy, rozdziały i paragrafy. W ramach takiego układu wykonawczego budżetu, zarząd powiatu nie może jednak dokonywać zmian uchwały budżetowej tworząc np. nowe zadania budżetowe. Nic natomiast nie stoi na przeszkodzie ku temu, by w trakcie roku budżetowego zarząd dokonywał zmian w samym układzie wykonawczym budżetu powiatu lub w uchwalonym budżecie w pełnej szczegółowości w ramach przyznanych uprawnień. W trakcie wykonywania budżetu samorządu terytorialnego dochodzi do konfrontacji z rzeczywistością. W okresie bowiem między planowaniem i uchwalaniem budżetu, a jego wykonywaniem mogą zmienić się warunki gospodarcze, socjalne i polityczne. Dlatego prawo przewiduje możliwość takiej lub innej korekty uchwał budżetowych albo przez radę albo przez organ wykonujący budżet jakim jest zarząd powiatu. Zmiana uchwały budżetowej powiatu jest jednak czymś jakościowo innym od zmiany układu wykonawczego budżetu. Uprawnienia w zakresie zmian w budżecie w trakcie jego wykonywania przez zarząd można podzielić w świetle regulacji prawnych zawartych w art. 128 ustawy o finansach publicznych na dwie grupy: na przysługujące zarządowi z mocy przepisów powyższej ustawy oraz przekazane zarządowi przez radę powiatu. Skład sądzący wskazuje też na to, iż Rada Powiatu uchwaliła budżet na 2003 r. w pełnej klasyfikacji budżetowej, a zatem Zarząd Powiatu nie miał obowiązku opracowania układu wykonawczego, a każda zmiana budżetu i w budżecie skutkowała zmianą w układzie wykonawczym budżetu. Dokonywane zmiany w budżecie w trakcie roku zarówno przez Radę, jak i Zarząd musiały uwzględniać nakazy określone w art. 124, 126 i 128 ustawy o finansach publicznych. Niedopuszczalna jest zatem tego rodzaju sytuacja, by w trakcie roku zarówno Rada Powiatu i Zarząd Powiatu dokonywały zmian w uchwalonym budżecie i by zmiany dokonywane przez jeden organ nie uwzględniały zmian dokonywanych przez drugi organ. Tego rodzaju postępowanie doprowadziłoby bowiem do całkowitego rozchwiania ram lokalnej gospodarki budżetowej, rozmycia odpowiedzialności za stan finansów lokalnych. Powyższy pogląd wyrażono już w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 10 lutego 2003 r., sygn. I SA/Po 2370/02 i z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt I SA/Po 444/03. W tych okolicznościach wobec stwierdzenia, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzoru nie narusza prawa, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm./. /-/ K.Pawlicki /-/ S.Zapalska /-/M.Skwierzyńska uk