III SA/Wa 351/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Płusa, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska (spr.), Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Pismem z dnia 21 października 2005r., Skarżąca M.S. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych prośbą o umorzenie zaległych składek z tyt. ubezpieczenia społecznego. Wskazała, iż zadłużenie to powstało w związku z prowadzeniem w okresie od 1 kwietnia 2000r. do 9 kwietnia 2002r. działalności gospodarczej. Działalność ta prowadzona była wraz z mężem, który faktycznie kierował nią i był osobą odpowiedzialną za regulowanie wszelkiego rodzaju świadczeń. Podniosła, iż mąż okazał się człowiekiem nieuczciwym, jego zachowanie stało się powodem rozwodu, co w konsekwencji spowodowało, iż Skarżąca wraz z córką musiały wyprowadzić się z mieszkania, które stanowiło własność matki byłego męża. Obecna sytuacja materialna nie pozwala wnioskodawczyni na spłatę zadłużenia. Miesięczne wynagrodzenie, które uzyskuje z tytułu pracy na - etatu jako kosmetyczka, to kwota 221,25 zł. Na jej wyłącznym utrzymaniu pozostaje małoletnia córka W. S. oraz córka N.W.. Na rzecz starszej córki - W. S. Skarżąca ma zasądzone alimenty, jednakże zobowiązany do ich uiszczania były mąż nie wywiązuje się z tego obowiązku. Wyjaśniła także, iż przeprowadzone przez Sąd Rejonowy w P. wyjawienie majątku nie wykazało, aby Skarżąca posiadała jakiekolwiek składniki majątkowe. Decyzją z dnia [...] listopada 2005r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej "ZUS") odmówił Skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 27.491,98 zł, ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 4.943,12 zł., Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie 1.895,60 zł. W uzasadnieniu wskazano, iż na koncie płatnika pozostały do zapłaty składki na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonych. W świetle art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych do należności finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się zapisów art. 28 tej ustawy, dotyczącego umarzania należności wobec ZUS. Nadto powołując się na przepis art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a także na regulację zawartą w art. 28 ust. 3a tej ustawy oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. nr 141, poz. 1365), ZUS dokonując ustaleń faktycznych w sprawie, skonkludował, iż z uwagi na 10-letni okres przedawnienia, stosownie do art. 24 ust.4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należność może być dochodzona jeszcze przez okres co najmniej kilku lat. Pismem z dnia 25 listopada 2005r. Skarżąca zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS"), z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona ponownie wskazała na trudną sytuacją materialną i rodzinną, ponawiając argumentację zawartą we wniosku o umorzenie z dnia 21 października 2005r. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podniesiono przy tym argumenty, które stanowiły treść uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ponownie podniosła, iż opłacenie należności z tytułu składek na ZUS pozbawiłoby Skarżącą oraz jej rodzinę możliwości zaspokojenia ich niezbędnych potrzeb życiowych. Wynagrodzenie Skarżącej wynosi 212,25 zł. miesięcznie, a na jej wyłącznym utrzymaniu pozostaje dwoje dzieci w wieku 2 i 7 lat. Wskazując na bardzo ciężką sytuacje materialną i osobistą wniosła p pozytywne rozpatrzenie skargi. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko o odmowie umorzenia należności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych oraz składek na określone fundusze została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił - z dniem 1 lipca 2004 r. - brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tę kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (dostępny na www.sejm.gov.pl) wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania w/w należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 15/00, opublikowana m. in. OSNAPU 2000, nr 23, poz. 864). Zmiana, o której mowa wyżej, ma charakter fundamentalny w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych sprawę do dalszego załatwienia, o tyle sąd administracyjny na skutek zaskarżenia działania (zaniechania) organu nie przyjmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Z tego względu sąd administracyjny, co do zasady, nie może zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia sprawy (w przedmiocie umorzenia wnioskowanych należności). Orzeczenia sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, praca zbiorowa, Warszawa 2003, str. 6 i 7). W związku z powyższym wniosek skarżącego o umorzenie jego zadłużenia z tytułu niezapłaconych składek nie może być - z uwagi na przedstawione wyżej uwarunkowania konstytucyjne i ustawowe - przez Sąd uwzględniony. Przypomnieć także należy, iż celem ustawodawcy było, aby - poprzez zmianę właściwości sądów - wykluczyć możliwość umarzania należności na etapie postępowania sądowego, co ma się przyczynić do realizacji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych obowiązku dbałości o stan finansów ubezpieczeń społecznych (uzasadnienie projektu ustawy z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw dostępne na www.sejm.gov.pl). Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest decyzja Prezesa ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych. Przystępując do rozważań Sąd wskazał, że powyższa materia unormowana została w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.) - dalej: "u.s.u.s." oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365) - zwanego dalej: "Rozporządzeniem ". Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2 - 4, stanowiących, że należności te mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, tj. gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W myśl natomiast ust 3a cytowanego przepisu, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Na mocy ustawowej delegacji (Art. 28 ust. 3b u.s.u.s.) Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności zaś w przykładowo wymienionych przypadkach. Analizując brzmienie powyższych przepisów, Sąd podkreślił, że prawodawca, stanowiąc o możliwości umorzenia należności z tytułu składek, posłużył się zwrotem "może umorzyć" ("mogą być umorzone"), oznaczającym, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną, pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, dysponując prawem do umorzenia należności na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w wyżej przywołanych przepisach. Tak duży zakres swobody decyzyjnej oznacza jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia bowiem szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie wyraz w ugruntowanym orzecznictwie, m.in. w wyroku NSA Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 320/95, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 30 września 1996 r. sygn. akt SA/Wr 3095/95, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 26 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2096/95, czy też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 21 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1120/95. Wydanie przez ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności poprzedza postępowanie, które prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego - dalej "k.p.a.", o czym stanowi jego art. 180 § 1. W myśl natomiast art. 83 ust. 4 u.s.u.s., do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przysługującego stronie niezadowolonej z wydanego w pierwszej instancji rozstrzygnięcia, zastosowanie mają zawarte w k.p.a. przepisy dotyczące postępowania odwoławczego. Oznacza to, że wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes ZUS związany jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w Rozdziale 2 Działu I k.p.a., w tym m.in. zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a., a zatem ma obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Przechodząc na grunt sprawy niniejszej Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa ZUS wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem, że wypełniona została przesłanka uchylenia tej decyzji, określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż organ wskazał na okoliczność zatrudniania przez płatnika 3 pracowników, za których nie zostały odprowadzone składki. Z tego względu na koncie płatnika pozostały składki w części finansowanej przez ubezpieczonych, które nie podlegają umorzeniu. Z uzasadnienia decyzji zarówno pierwszej jak i drugiej instancji nie wynika jednak, w jakiej części składki te ( finansowane przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek) partycypują w ogólnej kwocie zadłużenia. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, iż zadłużenie to dotyczy okresu listopad 2000r. - październik 2001r.i wynosi kwotowo: FUS -3.408,44 zł, i FUZ -1.058,73 zł. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału, nie dopatrzył się przesłanek umorzenia należności. Organ przytoczył treść przepisu art. 28 ust.2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, wskazując, kiedy istnieje całkowita nieściągalność należności. Powołany został także § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy I Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r., stypizujący sytuacje, kiedy należności mogą być umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wskazanych wyżej przepisów prawa organ nie odniósł do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, w szczególności nie zbadał, czy i ewentualnie która z wymienionych w wyżej wskazanych przepisach przesłanek umorzenia należności miała w sprawie zastosowanie. Co więcej nie odniósł się do zaprezentowanego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowiska Skarżącej, zgodnie z którym w rozpoznawanej sprawie spełniona została przesłanka umorzenia należności, bowiem zaprzestano prowadzenia działalności, przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należność. Pominął również i tę podnoszoną przez Skarżącą okoliczność, iż aktualnie spłata zadłużenia wobec ZUS jest nierealna, gdyż pozbawiłoby to jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Tym samym Sąd uznał, iż organ naruszył przepis art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia bowiem wymogów określonych w tym przepisie, który stanowi, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne w szczególności wskazujące fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, obejmujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Naruszony został również art. 80 k.p.a., który zawiera in implicite zasadę swobodnej oceny dowodów. Stanowi on, iż organ ocenia na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Swobodna ocena dowodów, nie oznacza jednak dowolnej oceny dowodów, nie mającej oparcia w zebranym materiale dowodowym. Zakres swobody uznania jest bowiem zawsze określony przez prawo. Granice te tworzą zarówno przepisy kompetencyjne, jak przepisy o postępowaniu administracyjnym, wreszcie przepisy tzw. materialnego prawa administracyjnego. To zaś tworzy nawet wobec decyzji podjętych w ramach swobodnego uznania administracyjnego możliwości prawnej kontroli w zakresie dochowania granic i prawnych warunków rozstrzygania sprawy ( tak w : Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Zbigniew Janowicz, Wydawnictwo naukowe PWN, Warszawa - Poznań 1995r., komentarz do art. 107. ) . W ocenie Sądu podnoszona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji możliwość dochodzenia należności jeszcze przez okres kilku lat, z uwagi na 10 -letni termin przedawnienia, sama w sobie nie może stanowić przesłanki utrzymania decyzji pierwszoinstancyjnej w mocy, gdyż nie zwalnia ona organu odwoławczego z obowiązku ponownego rozpatrzenia całości sprawy i oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w konkretnym stanie faktycznym, który powinien zostać gruntownie przeanalizowany przez pryzmat uregulowanych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych przesłanek umorzenia należności. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ będzie zobowiązany odnieść się do podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie argumentów oraz wskazać w uzasadnieniu decyzji, jakie fakty zostały uznane za udowodnione oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Mając na uwadze całość powyższej argumentacji i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a także na podstawie art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.