II SA/Kr 1050/03

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie : WSA Krystyna Daniel AWSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi B. G. i J. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 marca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B. G. i J. G. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r., znak: [...], na podstawie art. 51 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 106, póz. 1126 z późn. zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nałożył na B. i J. G. obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie dokumentacji prowadzonej budowy budynku mieszkalnego w miejscowości N. [...] na działce nr [...]: inwentaryzacji zagospodarowania działki, inwentaryzacji wykonanych robót budynku mieszkalnego, projektu budowlanego na dokończenie budowy wraz z projektami branżowymi, dowód stwierdzający prawo do dysponowania działką na cele budowlane, oświadczenia kierownika budowy. W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wskazał, że budynek mieszkalny z gankiem posiada istotne odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę oraz budowany jest niezgodnie z § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. Nr 15, poz. 140 z późn. zm.). Inwestorzy budują budynek mieszkalny o wymiarach 10,50 x 9,50 plus ganek o wymiarach 2,55 m x 5,05 w odległości 2,10 m od granicy z działką J. S.. Budynek od granicy z działką J. S. posiada otwory okienne w piwnicy, na parterze i okno z drzwiami balkonowymi. Od decyzji tej odwołanie złożyli B. i J. G. podnosząc w nim, że powołane w decyzji rozporządzenie Ministra Gospodarki nie może być podstawą prawną określającą sposób wykonania projektu budowlanego. Według nich takiego rozporządzenia nie ma w ustawodawstwie polskim. Stwierdzają, że decyzja posiada również inne wady, których nie będą przytaczać. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania decyzją z dnia 28 marca 2003 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § l pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. Nr 98, póz. 1071 z późn. zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] października 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowym budynku mieszkalnym. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2002 r. W dacie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych została wydana niniejsza decyzja, zgodnie z treścią art. 51 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego. W myśl tego przepisu przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4 tj. 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania zezwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. W odniesieniu do podniesionych w odwołaniu zarzutów Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wbrew twierdzeniom B. i J. G. przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r nie stanowią podstawy prawnej określającej sposób wykonania projektu budowlanego, lecz wskazują, iż przedmiotowy budynek z oknami znajdującymi się w ścianie usytuowanej 2 m od granicy narusza przepisy tego rozporządzenia. Zdaniem organu odwoławczego narusza to także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), tj. § 12 ust. 3 pkt l lit. "a", mówiącego, że odległość budynku od granicy działki budowlanej powinna wynosić 4 m przy równoległym usytuowaniu ściany budynku z otworami okiennymi i drzwiowymi. Biorąc to wszystko pod uwagę orzekł zatem jak w sentencji decyzji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie B. i J. G. podnieśli, że prowadzili budowę przedmiotowego budynku na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Starostę O. w dniu [...] listopada 1999 r. w decyzji tej wydano warunek, że budynek należy usytuować w odległości 2 m od granicy działki. W projekcie gotowym budynku pokazano gdzie należy wykonać otwory okienne i drzwiowe. Do tego projektu został wykonany aneks zmieniający przeznaczenie poszczególnych pomieszczeń i tym samym wprowadzający zmiany rozmiarów i rozmieszczeń otworów okiennych i drzwiowych. Dotąd organ wydający pozwolenie na budowę nie wypowiedział się co do "autentyczności" dokumentów w oparciu o które budowali przedmiotowy budynek. To oni zostali zmuszeni do udowodnienia tego. Pytają, czy to oni popełnili "(...) przestępstwo fałszując dokumentację pieczęcią poprzez zatwierdzenie jej pieczęcią Starosty?". Niezrozumiała jest dla nich interpretacja organu II instancji, który utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję wspominając w uzasadnieniu, że w myśl przepisów budynek z otworami może być usytuowany od granicy w odległości nie mniejszej niż 1,5 m. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). W świetle art. l § l p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. l i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § l p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są nieprawidłowe. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był art. 51 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego. Stosownie do tego przepisu przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Aby jednak powyższy przepis mógł być zastosowany w pierwszym rzędzie organ nadzoru budowlanego ustalić musi wykonywanie robót budowlanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. l Prawa budowlanego, a więc: bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. W rozpatrywanej sprawie organy nadzoru budowlanego stanęły na stanowisku, że budowa przedmiotowego obiektu jest prowadzona w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Nie wypowiedziały się jednak co świadczy o tym, że realizowane przez inwestorów roboty budowlane przy budowie przedmiotowego obiektu budowlanego są wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach, co stanowi podstawową przesłankę do zastosowania przepisu będącego podstawą prawną rozstrzygnięcia. Na podstawie przepisu art. 51 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego orzekają o dalszym losie wstrzymanych uprzednio robót budowlanych, bądź też robót budowlanych wykonanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. l Prawa budowlanego. Ponadto organy nadzoru budowlanego, orzekające w niniejszej sprawie, pominęły w ogóle kwestię prawidłowości i możliwości nałożenia na inwestorów obowiązku przedłożenia, między innymi, prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślić bowiem należy, że prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane ma znaczenie przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie w postępowaniu dotyczącym doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok wsa z dnia 17 marca 2004 r., IV SA 3442/02, LEX nr 156960). Sąd za błędną uznał także konieczność przedłożenia przez inspektora dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako warunku niezbędnego do uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. la Prawa budowlanego, a więc w dalszym etapie, który uzależniony jest od wykonania czynności wyznaczonych na podstawie ust l pkt 2 art. 51 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., IV SA 639/01, publik. w Monitor Prawniczy 2003/4/147). Organ odwoławczy w ramach zatem posiadanych kompetencji do sprawowania kontroli instancyjnej powinien usunąć naruszenie przepisów Prawa budowlanego, jakich dopuścił się organ I instancji. Tego jednak nie uczynił. W uzasadnieniach decyzji obu instancji zabrakło również wyjaśnienia przesłanek nałożenia obowiązku przedłożenia określonej dokumentacji, co stanowi nie tylko naruszenie art. 51 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego ale i art. 8, a w szczególności artykułów 11 i 107 § 3 k.p.a. Obowiązkiem organów jest bowiem wyjaśnienie w motywach podjętego rozstrzygnięcia przesłanek zastosowania przepisu będącego jego podstawą prawną. W ponownym rozpoznaniu sprawy należy więc wziąć pod uwagę wszystkie powyższe kwestie mające znaczenie dla treści rozstrzygnięcia. Ujawnione wady polegające na naruszeniu prawa materialnego i procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania, spowodowały uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji w oparciu o art. 145 § l pkt l lit. "b" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). O kosztach natomiast orzeczono, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).