I OSK 793/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz, Sędziowie NSA Małgorzata Stahl, Tomasz Zbrojewski (spr.), Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 marca 2005r. sygn. akt II SA/Kr 2282/02 dotyczącego sprawy ze skargi K. S. na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak kwatery stałej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie na rzecz K. S. kwotę 180 zł (słownie: sto osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 marca 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 2282/02 oddalił skargę K. S. na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia [...], Nr [...] odmawiającą przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, który uznał, iż zrzeczenie się przez skarżącego prawa do zajmowanego lokalu spowodowało, że spełnione zostały przesłanki do odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wynikające z § 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, omowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ( Dz. U. Nr 100, poz. 918 ). Bezspornym jest bowiem, iż K. S. zrzekł się prawa do zajmowanego lokalu mieszkalnego nr 9-10-11, stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego przy ul. [...] w [...]. Pokój nr 9 zajmował on na podstawie umowy najmu z dnia 1 marca 2000 r., zaś pokoje nr 10-11 na podstawie decyzji o przydziale z dnia 15 września 1997 r. Stwierdzenie nieważności tej decyzji nie miało istotnego znaczenia, bowiem skarżący wraz z rodziną faktycznie zajmował przedmiotowe pokoje od dnia 15 lipca 1996 r. do dnia 30 kwietnia 2002 r., a ich opuszczenie nastąpiło z wyłącznej woli skarżącego. Według Sądu, w tych okolicznościach należało przyjąć, że tytułem prawnym do zajmowania pokoi 10-11 była nadal umowa najmu zawarta w dniu 15 lipca 1996 r. na czas określony do dnia 15 września 1996 r. z możliwością przedłużenia na dalszy okres czasu. Przedłużenie tej umowy nastąpiło stosownie do art. 60 Kodeksu cywilnego per facta concludentia. Dla czynności zwarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego nie jest bowiem wymagana szczególna forma, stąd też mogło dojść do wyrażenia oświadczenia woli przez fakty konkludentne. Treść umowy najmu była dla stron niewątpliwa, zarówno co do przedmiotu, jak i innych jej elementów, jak chociażby czynszu, który był ustalany w takiej wysokości, jak w lokalach przydzielonych na podstawie decyzji. Skoro zatem podstawą prawną zajmowania przez skarżącego pokoi nr 10-11, tak jak w przypadku pokoju nr 9 była umowa najmu lokali w budynku stanowiącym własność Skarbu Państwa, to zrzeczenie się prawa do takiego lokalu uzasadniało wydanie zaskarżonej decyzji. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku K. S. wniósł o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918) i uznanie, że skarżący zrzekł się prawa do lokalu mieszkalnego, w sytuacji, gdy zajmowane przez niego pomieszczenia nigdy nie były lokalem mieszkalnym w świetle art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) oraz nie spełniały norm określonych w ustawie o Policji a nadto, iż decyzja o przydziale lokalu z 1997r. została wyeliminowana z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem skarżącego, zajmowane przez niego pokoje nigdy nie były mieszkaniem, albowiem umowy nie zawierały postanowień dotyczących przydziału pomieszczeń sanitarnych takich jak łazienka, czy kuchnia. W toku postępowania sądowego pominięty został także fakt wydania decyzji o przydziale pokoi nr 10-11 z datą wsteczną (umowa zawarta została w 1996 r. a decyzja wydana rok później) oraz jej późniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności tego rozstrzygnięcia skutkowało tym, że nigdy nie zajmował on lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie był także uprawniony do stwierdzenia, że doszło do przedłużenia umowy najmu z dnia 15 lipca 1996 r. per facta concludentia, ponieważ ocena tej okoliczności zastrzeżona jest dla sądu powszechnego. Niezależnie od powyższego, skarżący podniósł, iż przysługiwało mu prawo do lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej od 21 do 30 m2. Zatem, posiadanie lokalu o mniejszej powierzchni (20,17m2) oznacza, iż faktycznie nie posiadał prawa do lokalu mieszkalnego. Zawarcie umowy o korzystanie z pokoju nr 9 nie mogło stanowić podstawy zaliczenia powierzchni tego pomieszczenia do ogólnej powierzchni lokalu zajmowanego na podstawie umowy z 1996 r. Ponadto, skarżący w sposób ogólny podniósł zarzut naruszenia prawa procesowego, bez wskazania konkretnych przepisów. Odpowiadając na skargę kasacyjną, Małopolski Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wniósł o jej oddalenie podnosząc, że łączna powierzchnia zajmowanych przez K. S. pokoi wynosiła 30,69 m2, podczas gdy norma dla trzyosobowej rodziny wynosi 21 m2. Zarzut skarżącego o niewłaściwości sądu administracyjnego dla ustalenia stosunku najmu jest zdaniem organu niezasadny, gdyż Sąd I instancji nie prowadził postępowania, zmierzającego do ustalenia stosunku najmu, lecz przyjął tą okoliczność, jako fakt nie budzący wątpliwości. W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant wskazał, iż z dniem 1 stycznia 1996 r. pomieszczenia bursy, w których zamieszkiwał skarżący, zostały przekwalifikowane na mieszkania rotacyjne. Były one zajmowane przez policjantów na podstawie umów najmu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany wskazanymi w niej podstawami i wnioskami. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej, jest zarzut naruszenia prawa materialnego t. j. przepisów art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) w zw. z § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918) przez ustalenie, iż skarżącemu nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, z uwagi na to, iż zrzekł się on prawa do posiadanego lokalu. Zarzutowi temu nie można odmówić zasadności, choć nietrafne są wywody skargi, iż pomieszczenia zajmowane przez skarżącego na podstawie decyzji o przydziale nie stanowiły lokalu mieszkalnego. Zarówno z umowy najmu z dnia 15 lipca 1996r., jak i decyzji o przydziale z 15 września 1997r. wynika jednoznacznie, iż ich przedmiotem był lokal mieszkalny. Fakt, iż powierzchnia jego nie odpowiadała normatywowi określonemu dla trzyosobowej rodziny skarżącego oraz, że brak było samodzielnej kuchni i łazienki nie przesądzał, iż pomieszczenia te nie stanowiły lokalu mieszkalnego. Ustawa o Policji, nie zawiera własnej definicji lokalu mieszkalnego. Akty wykonawcze regulujące zasady przydziału, opróżniania i normy zaludnienia lokali mieszkalnych oraz warunki najmu lokali przez policjantów, wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w przepisie art. 97ustawy, również nie zawierają definicji lokalu mieszkalnego. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ( Dz. U. Nr 71, poz. 733 ), ustawa z dnia 11 października 1994r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych ( Dz.U. Nr. 105, poz 509 ze zm.) obowiązująca w dacie przydziału skarżącemu pomieszczeń mieszkalnych a także powoływana w skardze ustawa z dnia 24 czerwca 19994r. o własności lokali ( Dz. U. z 2000r., Nr 80, poz. 903 ), nie uzależniają pojęcia lokalu mieszkalnego od spełniania norm powierzchniowych, ani od posiadania przez lokal kuchni i łazienki, które stanowiłyby jedną zorganizowaną całość, wyodrębnioną od innych lokali mieszkalnych. Przede wszystkim lokal mieszkalny w rozumieniu tych ustaw, musi nadawać się na stały pobyt ludzi i służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Niewątpliwie pomieszczenia używane przez skarżącego spełniały te funkcje, co oznacza, iż mogły być określane mianem lokalu mieszkalnego. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast, czy tego rodzaju lokal mógł być przedmiotem decyzji o przydziale dla funkcjonariusza policji. Okoliczność ta powinna być i była zbadana w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 15 września 1997r. Postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności wszczęto na wniosek skarżącego w dniu 11 czerwca 2002r. Zakończone ono zostało, po wyczerpaniu toku instancji w postępowaniu administracyjnym i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2004r., sygn. akt I SA 2686/02, ostateczną decyzją Małopolskiego Komendanta Policji w Krakowie z dnia [...], Nr [...], którą stwierdzono nieważność wymienionej decyzji. Okoliczność ta. znana była Sądowi I instancji, bowiem przytoczone wyżej wyrok i decyzja załączone są do akt postępowania. Stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutek ex tunc. Oznacza to, iż w dacie złożenia przez skarżącego raportu o rezygnacji z zajmowanych pomieszczeń, nie posiadał on tytułu prawnego do ich zajmowania na podstawie tej decyzji. Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż okoliczność ta nie miała istotnego znaczenia, bowiem skarżący zajmował lokal mieszkalny na podstawie umowy najmu zawartej per facta concludentia, jak trafnie podniesiono w skardze, było nieuprawnione. Sąd administracyjny w zakresie własnej kognicji nie ma możliwości ustalania istnienia bądź nie istnienia stosunku cywilnoprawnego. Okoliczności takiej nie mogły też ustalić organy administracyjne. Możliwość taka istnieje jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Skoro takiego ustalenia nie było, to rozważenia wymagało, czy skarżący mógł się zrzec prawa do lokalu w rozumieniu przepisów § 1, ust. 2, pkt 1 w związku z § 1,ust. 1 wymienionego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. Odmienne stanowisko Sądu I instancji, który przyjął, iż skarżący posiadał prawo do lokalu mieszkalnego, którego się zrzekł, nie znajduje wystarczającego uzasadnienia w ustaleniach faktycznych sprawy. Powodem odmowy przyznania K. S. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, mogło być jedynie niewadliwe ustalenie, iż spełnione zostały przesłanki wynikające z powołanych wyżej przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. Brak takich ustaleń oznacza, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 918). Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to z uwagi na sposób jego sformułowania, nie mógł on być przedmiotem rozważań w postępowaniu kasacyjnym. Stosownie do treści przepisu art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w skardze kasacyjnej powinny być przytoczone podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Oznacza to, iż strona wnosząca skargę kasacyjną winna wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub procesowego, które jej zdaniem zostały naruszone i uzasadnić na czym to naruszenie polega. Brak tych elementów, uniemożliwia jakąkolwiek ocenę podniesionego zarzutu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.