VI SA/Wa 1760/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Andrzej Wieczorek Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: Krzysztof Wierzbicki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2005r. sprawy ze skargi G. SA w W. na decyzję Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie powołania prezesa zarządu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 roku 2. stwierdza, że uchylone decyzję nie podlegają wykonaniu 3. zasądza od Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych na rzecz skarżącego G. SA w W. kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W związku z upływem kadencji na zajmowanej przez [...] funkcji Prezesa Zarządu G. S.A. w W., zwanej dalej "skarżącą", w dniu [...] października 2004 r. skarżąca zwróciła się do Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych (organ nadzoru), w trybie art. 27 ust. 5 i ust. 3a ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. Nr 124, poz. 1151 ze zm.), o wyrażenie zgody na ponowne powołanie [...]. na Prezesa Zarządu skarżącej oraz o odstąpienie wobec niego od wymogu znajomości języka polskiego. Powodem złożenia wspomnianego wniosku było wejście w życie z dniem [...] stycznia cytowanej ustawy, która w art. 27 ust. 3 wprowadziła wymóg, aby co najmniej dwie osoby wchodzące w skład zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń, w tym prezes zarządu, posiadali udowodnioną znajomość języka polskiego. W myśl zaś art. 27 ust. 3a ustawy organ nadzoru, na wniosek organu zakładu ubezpieczeń właściwego w zakresie powołania członków zarządu, odstąpi, w drodze decyzji, od wymogu znajomości języka polskiego, o którym mowa w ust. 3, jeżeli nie jest to niezbędne ze względów nadzoru ostrożnościowego, biorąc w szczególności pod uwagę zakres działalności zakładu ubezpieczeń. W świetle zaś art. 27 ust. 5 ustawy powołanie dwóch członków zarządu, w tym prezesa krajowego zakładu ubezpieczeń, następuje za zgodą organu nadzoru. W toku postępowania administracyjnego skarżąca wskazała na podejmowane przedsięwzięcia organizacyjne, minimalizujące konsekwencje nieznajomości przez [...] języka polskiego, co m.in. znalazło wyraz w odpowiednim rozdziale zadań między Prezesem a pozostałymi członkami Zarządu, a także w wymogu znajomości języka [...] na stanowiskach kierowniczych, specjalistycznych i asystenckich. Ostateczną decyzją Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] utrzymano w mocy wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2005 r., w której odmówiono wyrażenia zgody na odstąpienie wobec [...] od wymogu posiadania udowodnionej znajomości języka polskiego oraz odmówiono wyrażenia zgody na powołanie go na Prezesa Zarządu skarżącej. Odstąpienie wobec Prezesa Zarządu, w trybie art. 27 ust. 3a cytowanej ustawy, od wymogu znajomości języka polskiego, ma zdaniem organu nadzoru charakter wyjątkowy (str. 4 decyzji). Odwołanie się zaś w powołanym przepisie do kwalifikowanego i rygorystycznego kryterium, jakim są względy nadzoru ostrożnościowego, uzasadnia odmowę, o której mowa, gdy istnieje choćby potencjalne zagrożenie sytuacji finansowej zakładu ubezpieczeń, nie zaś realne. Potencjalne zagrożenie sytuacji finansowej skarżącej ma zaś miejsce w niniejszej sprawie, gdyż odnotowała ona pogorszenie się wskaźników ekonomicznych. W szczególności odnosi się to do [...], aczkolwiek, czego organ nadzoru nie kwestionował, spełnione były przez skarżącą wszystkie ustawowe wymogi w zakresie gospodarki finansowej zakładu ubezpieczeń. Organ nadzoru zaakcentował także ekspansywną politykę rynkową skarżącej, która doprowadziła do skokowego zwiększenia udziału skarżącej w rynku ubezpieczeń. Na dzień [...] marca 2005 r. udział w rynku skarżącej wynosił [...]. Omawiana sytuacja wymaga zapewnienia sprawnego przepływu informacji pomiędzy członkami zarządu, a także optymalizacji procesów decyzyjnych. Nie jest zaś to w pełni możliwe, gdy dokumentacja przedsiębiorstwa jest tłumaczona na język wskazany przez Prezesa Zarządu. Zatem, względy nadzoru ostrożnościowego przemawiają za koniecznością władania językiem polskim przez Prezesa Zarządu. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuca naruszenie art. 27 ust. 3a ustawy o działalności ubezpieczeniowej, a także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 8, 11, 77, 80, 84 i art. 107 k.p.a. Zarzuca brak zaistnienia w sprawie przesłanek odwołujących się do względów nadzoru ostrożnościowego, które uzasadniałyby nieuwzględnienie wniosku skarżącej o odstąpienie wobec Prezesa Zarządu od wymogu znajomości języka polskiego. W szczególności nie zostało wykazane, aby wskaźniki ekonomiczne skarżącej stwarzały realne zagrożenie lub naruszenie interesów ubezpieczonych i samego zakładu ubezpieczeń. Natomiast nie ma podstaw do odwoływania się przez organ nadzoru do zagrożeń hipotetycznych. Podkreśla wysoką ocenę pracy [...] przez Radę Nadzorczą, która ponownie rekomendowała go na stanowisko Prezesa Zarządu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza art. 27 ust. 3a ustawy o działalności ubezpieczeniowej, jak i wskazane w skardze przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej ppsa). Na mocy Traktatu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej z dniem 1 maja 2004 r. (Dz. U. Nr 90, poz. 864) obowiązuje w Polsce prawo Unii Europejskiej. W dacie zaskarżonej decyzji miał i ma moc obowiązującą Traktat o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej. Uzależnienie przez organ administracji publicznej, względami znajomości języka danego kraju, możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej formy aktywności zawodowej lub gospodarczej przez obywatela innego państwa członka Unii Europejskiej stanowi zdaniem Sądu ograniczenie swobody przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty. W świetle art. 48 TUWE zapewnia się swobodę przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty. Wyrażona w tym przepisie zasada nie jest jednakże bezwzględnie obowiązująca. Swoboda przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty doznaje ograniczeń uzasadnionych względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego i zdrowia publicznego, na co wskazuje ust. 3 powołanych przepisów. Przepis art. 27 ust. 3a ustawy o działalności ubezpieczeniowej jest regulacją, która ogranicza możliwość podjęcia zatrudnienia na terytorium Polski przez członka zarządu zakładu ubezpieczeń, który nie zna języka polskiego, a zarazem jest to regulacja, która może wypełniać treść ust. 3 art. 48 TUWE. Zważywszy na przepis art. 6 k.p.a., stosownie do którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, organ nadzoru ma obowiązek stosowania przepisu art. 27 ust. 3a ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Niemniej, organ administracji publicznej ma przynajmniej obowiązek stosowania proeuropejskiej wykładni prawa krajowego. W niniejszej sprawie oznaczałoby to przyjęcie takiej wykładni art. 27 ust. 3a ustawy o działalności ubezpieczeniowej, która pod kątem odstępstwa tego przepisu od przepisów w art. 48 ust. 1 i 3 TUWE uwzględniałby zasadę proporcjonalności. Innymi słowy, wykładnia art. 27 ust. 3a cytowanej ustawy powinna w niezbędnym tylko zakresie, motywowanymi względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego i zdrowia publicznego, dopuszczać odstępstwo od zasady swobody przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty. Z tego punktu widzenia przepis art. 27 ust. 3a powołanej ustawy nie był analizowany w zaskarżonej decyzji. Jednakże patrząc przez pryzmat regulacji zawartych w art. 48 ust. 1 i 3 TUWE na przepis art. 27 ust. 3a omawianej ustawy, który obejmuje w pierwszej kolejności zagrożenia w zakresie wypłacalności ubezpieczyciela, czemu powinien przeciwdziałać nadzór ostrożnościowy, za daleko idąca jest dokonana przez organ nadzoru wykładnia art. 27 ust. 3a tej ustawy, która owe zagrożenia, a tym samym względy nadzoru ostrożnościowego, jako przeszkodę dla odstąpienia wobec Prezesa Zarządu od znajomości języka polskiego, odnosi już do hipotetycznych, nie zaś realnych zagrożeń. Wystąpienia takich zaś zagrożeń organ nadzoru w niniejszej sprawie nie wykazał. Ponadto, odmawiając skarżącej wyrażenia zgody na odstąpienie wobec Prezesa Zarządu, w trybie art. 27 ust. 3a cytowanej ustawy, od wymogu znajomości języka polskiego, organ nadzoru zajął stanowisko, o czym była już mowa, iż taka zgoda ma charakter wyjątkowy. Z tym stanowiskiem, mającym dla skarżącej negatywne reperkusje procesowe, trudno się zgodzić. Wprawdzie zasadą jest, w świetle art. 27 ust. 3 powołanej ustawy, że Prezes Zarządu powinien legitymować się znajomością języka polskiego, jednakże przesłanka dla odstąpienie od wspomnianego wymogu wcale nie jest oparta na kryterium wyjątku, lecz, co wymaga podkreślenia, na braku przeciwwskazań ze względów nadzoru ostrożnościowego. "Wyjątkowość" w żadnym więc razie nie jest elementem hipotezy powołanego wyżej przepisu. Natomiast, akcentując ową wyjątkowość w zaskarżonej decyzji, organ nadzoru, jak można sądzić, bez istnienia ku temu podstaw prawnych, oczekiwał od skarżącej przedstawienia na okoliczności wskazane w hipotezie art. 27 ust. 3a ustawy dowodów o walorze znacznie wyższym od rzeczywistych w tym względzie potrzeb. Tych wyższych wymagań dowodowych, przykładowo dowodów na okoliczność niemożliwości wystąpienia hipotetycznych zagrożeń interesów ubezpieczonych, co akcentowano w zaskarżonej decyzji, skarżąca z oczywistych względów nie mogła spełnić. Dlatego akcentowanie w zaskarżonej decyzji, iż uwzględnienie wniosku strony, opartego na art. 27 ust. 3a ustawy, może nastąpić w sytuacji wyjątkowej, miało wpływ na wynik sprawy. W świetle przepisu art. 27 ust. 3a ustawy o działalności ubezpieczeniowej, który stanowił podstawę prawną zaskarżonej decyzji, przy rozpoznawaniu wniosku o odstąpienie od wymogu znajomości języka polskiego bierze się pod uwagę również zakres działalności zakładu ubezpieczeń. Przepis ten nie precyzuje wyraźnie o jaki zakres działalności tutaj chodzi. Niewątpliwie jednym z istotnych kryteriów może być tutaj wielkość udziału w rynku zakładu ubezpieczeń. Jeżeli tak, to nasuwa się wniosek, że surowsze kryteria powinny być stosowane wobec prezesów zarządu zakładów ubezpieczeń o znaczącym udziale w rynku. Trudno zaś za taki podmiot uznać skarżącą, jeżeli jej udział w rynku nie przekracza [...]. W odniesieniu do takiego podmiotu trudno w ogóle mówić o skokowym zwiększeniu udziału w rynku ubezpieczeń, czym organ również uzasadniał nieuwzględnienie wniosku skarżącej. Z powyższych względów zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] kwietnia 2005 r. podlegają uchyleniu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa). O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 ppsa.