I SA/Wa 1491/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Z. S. i S. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu wniosku H. P. reprezentującej Z. S. i S. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r. i [...] marca 1998 r., którymi uwłaszczył on Kopalnie i Zakłady Przetwórcze [...] "[...]" w częściach dotyczących działek nr [...] i [...] położonych we wsi S., utrzymał decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2005 r. w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wojewoda [...] działając na podstawie art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. - o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 79, poz. 463 ze zm.) decyzją z dnia [...] marca 1993 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Kopalnie i Zakłady Przetwórcze [...] "[...]" w T. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego we wsi S. i oznaczonego jako działki nr [...] do [...], [...] do [...], [...] o łącznej powierzchni [...] m², oraz decyzją z dnia [...] marca 1998 r. działając na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm.) stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez ww. Kopalnie i Zakłady Przetwórcze [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego we wsi S. i oznaczonego jako działki nr [...], [...], [...], [...] [...] do [...], [...], [...], [...], [...] do [...], [...] do [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], do [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], o łącznej powierzchni [...] ha. Pismem z dnia 9 czerwca 2004 r. uzupełnionym pismem z dnia 5 lipca 2004 r. Z. S. i S. S. reprezentowani przez H. P., wnieśli o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nieważności powyższych decyzji Wojewody [...] w częściach dotyczących działek nr [...] (decyzja z dnia [...] marca 1993 r.) i [...] (decyzja z dnia [...] marca 1998 r.) podnosząc m.in., iż nie byli poinformowani o toczącym się postępowaniu uwłaszczeniowym i nie uwzględniono w tym postępowaniu roszczeń byłych właścicieli nieruchomości o ich zwrot. W wyniku przeprowadzonego postępowania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności powyższych decyzji Wojewody [...], wskazując, że nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa, a wniosek o zwrot nieruchomości został złożony w dniu 15 grudnia 2001 r., a zatem po wydaniu kwestionowanych decyzji uwłaszczeniowych. Po ponownym rozpatrzeniu na wniosek H. P. reprezentującej Z. i S. S. sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2005 r. stwierdzając, że uwłaszczenie, które nastąpiło zarówno na podstawie art. 2 ust. 1-2 ww. ustawy z dnia 29 września 1990 r. jak i na podstawie art. 200 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. odnosi się do stanu prawnego obowiązującego w dniu 5 grudnia 1990 r. i oznacza przekształcenie istniejącego prawa zarządu w prawa rzeczowe wymienione w powołanych przepisach. Organ drugiej instancji stwierdził ponadto, iż sporne działki nr [...] i [...] powstały z podziału działki nr [...]. Działka ta została przejęta na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym – umową sprzedaży z dnia [...] marca 1977r. nr rep. [...] w trybie wywłaszczenia. Z tej też umowy, po uwzględnieniu zmian organizacyjnych, wynikało prawo zarządu dla jednostki uwłaszczonej. Wobec powyższego spełnione były przesłanki uwłaszczenia. O zwrot wywłaszczonej działki nr [...] Z. i S. S. wystąpili wnioskiem z dnia 15 grudnia 2001 r., a zatem już po wydaniu decyzji wywłaszczeniowych. Powyższe oznacza, że zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r. a także w dniu wydania kwestionowanych decyzji nie toczyło się postępowanie o zwrot ww. nieruchomości. Nadto organ odwoławczy wskazał, że przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości nie mają mocy wstecznej, a postępowanie o zwrot nieruchomości wszczyna się na wniosek zainteresowanych a nie z urzędu. W tym stanie sprawy Minister Infrastruktury stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że decyzje uwłaszczeniowe Wojewody [...] obarczone są wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a ponadto z akt sprawy nie wynika, aby zaistniały inne przesłanki naruszenia prawa określone w art. 156 kpa. Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 2000 r. sygn. akt III ZP 14/99 (OSNP 2000/8/294), organ wskazał, że złożenie wniosku o zwrot nieruchomości po dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej nie wywołuje – w stosunku do tej decyzji- skutków z art. 156 § 1 kpa. Odnosząc się zaś do podnoszonej przez stronę okoliczności pominięcia zainteresowanych w postępowaniu uwłaszczeniowym, organ stwierdził, że nie odnosi się ona do przepisów art. 156 § 1 kpa, lecz do przepisów art. 145 § 1 kpa. Na decyzję Ministra Infrastruktury wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. i S. S. reprezentowani przez H. P. wnosząc o jej uchylenie oraz o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowych Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r. i z dnia [...] marca 1998 r. Skarżący podnieśli, że decyzje Wojewody [...] zostały wydane z "rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. zmieniającej ustawę z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 91, poz. 455)". Rażące naruszenie ww. przepisu polegało na nie uwzględnieniu w trakcie postępowania wywłaszczeniowego praw osób trzecich, tj. byłych właścicieli do nieruchomości. Skarżący podnieśli, iż "prawa osób trzecich zostały zupełnie pominięte przez Wojewodę [...], a następnie przez Ministerstwo Infrastruktury". W ocenie skarżących organa administracyjne obu instancji nie podjęły także próby wyjaśnienia kogo ustawodawca miał na myśli, gdy w normie prawnej zawarł warunek; "nie narusza to praw osób trzecich". Skarżący podkreślili, iż w swoich roszczeniach nie domagają się w niniejszym postępowaniu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, lecz stwierdzenia, że decyzje uwłaszczeniowe zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż takie stwierdzenie będzie służyć dochodzeniu odszkodowania od tarnobrzeskich organów administracji rządowej. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, motywując powyższy wniosek argumentami przedstawionymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i z tego powodu nie mogła być uwzględniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tej kontroli sąd administracyjny dokonuje oceny, czy organy administracji publicznej przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd Administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie w przedmiocie sprawy, tylko bada czy zaskarżone decyzje wydane zostały zgodnie z prawem, to jest zarówno z przepisami prawa materialnego jak i prawa procesowego. W przedmiotowej sprawie postępowanie prowadzone było w trybie nadzoru w związku z wnioskiem byłych właścicieli nieruchomości o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Nawiązując do tej zasady podkreślić należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 Kpa), zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do interpretacji art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 października 1992 r. zmieniająca ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 91, poz. 455) i wynikających z tej interpretacji wzajemnych relacji między roszczeniem zwrotnym skarżących a nabyciem w trybie powołanej wyżej ustawy z dnia 29 września 1990 r. prawa wieczystego użytkowania nieruchomości przez Kopalnie i Zakłady Przetwórcze [...] "[...]". Art. 2 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, jeśli nie narusza to praw osób trzecich. Uprawnienia państwowych gospodarstw rolnych do będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w ich zarządzie gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa reguluje odrębna ustawa. Argumenty, które przedstawili skarżący, w tym wywód prawny oparty na treści uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 2000 r. sygn. akt III ZP 14/99 (OSNP 2000/8/294), na którą to uchwałę powołuje się również organ, pomijają okoliczność, że przedmiotem rozpoznania niniejszego postępowania było stwierdzenie nieważności prawomocnych decyzji wydanych w 1993 r. i 1998 r. Powyższe ma o tyle istotne znaczenie, że przesłanką uzasadniającą wzruszenie w trybie nadzorczym prawomocnej decyzji, jest ustalenie, iż nie tylko narusza ona prawo, ale iż to naruszenia ma charakter rażący. W przedmiotowej sprawie kwestia wspomnianych wzajemnych relacji między roszczeniem zwrotnym a nabyciem w trybie powołanej ustawy prawa wieczystego użytkowania przez państwową osobę prawną przechodziła swoistą drogę interpretacyjną, na co wskazuje zresztą uzasadnienie powołanej wyżej uchwały. W orzecznictwie konkurowały ze sobą dwa przeciwstawne poglądy. Zarówno bowiem Sąd Najwyższy jak i Naczelny Sąd Administracyjny w różnych orzeczeniach przyjmowały raz, iż każdy grunt państwowy, będący w zarządzie państwowej osoby prawnej, stał się z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego tejże osoby i to bez względu na to, czy jakakolwiek osoba trzecia zgłosiła roszczenie dotyczące własności tego gruntu, orzekając zaś w innej sprawie i w innym składzie Sądy wyrażały pogląd, że prawa majątkowe osób trzecich do nieruchomości stanowią w takim wypadku przeszkodę do nabycia przez państwową osobę prawną prawa wieczystego użytkowania uznając, iż jeśli zaktualizowały się przed dniem 5 grudnia 1990 r. przesłanki zwrotu nieruchomości, prawo wieczystego użytkowania dla państwowej osoby prawnej do tego gruntu nie powstaje z mocy prawa. Ostateczne rozstrzygnięcie problemu przyniosła dopiero wspomniana uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 200 r., a okoliczność, że zapadła ona przy zdaniu odrębnym świadczy o tym, iż przedmiotowy problem prawny był kwestią kontrowersyjną i niejednoznaczną. Przyjmując jednak nawet, że skarżący powinni być powiadomieni o toczącym się postępowaniu uwłaszczeniowym, należy zwrócić uwagę na fakt, że w niniejszej sprawie decyzje uwłaszczeniowe zostały wydane w raku 1993 i 1998. Zatem w okresie, gdy wyżej opisana sytuacja była problematyczna, gdyż obowiązujący stan prawny będąc niejednoznacznym nasuwał możliwości wzajemnie wykluczających się interpretacji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego rażące naruszenie prawa przewidziane w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa a zatem jako rażąco naruszające prawo nie może być traktowane rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji danego przepisu nawet jeżeli później interpretacja ta zostanie uznana za nieprawidłową. W trybie postępowania nadzorczego opartego na przesłance rażącego naruszenia prawa nie można bowiem eliminować z obrotu decyzji, w których popełniono błędy wykładni prawa (vide: wyrok NSA z dnia 9.03.2000 r. I SA/Aa 1582/98 LEX nr 42914, wyrok NSA z dnia 10.09.1999 r. II SA 7586/98 LEX nr 43401). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.