I SA/Wa 1313/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca /spr./ Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi [...] "[...]" w K. Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę I SA/Wa 1313/05 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2005 roku numer [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2004 roku numer [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji publicznej podniósł, że protokołem z [...] lutego 1977 roku [...] Zakłady Przemysłu [...] "[...]" przekazały w czasowe użytkowanie część terenów przyległych do zabudowań Wydziału Produkcji [...] o powierzchni [...] hektary, który to teren stanowił część działki oznaczonej numerem [...]. Teren ten został przekazany Zarządowi Pracowniczego Ogrodu Działkowego przy [...] Zakładach Przemysłu [...]. Decyzją z dnia [...] września 1986 roku numer [...] Kierownik Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Rejonowego w K. orzekł o ustaleniu dla [...] Zakładów Przemysłu [...] opłaty rocznej za zarząd działkami gruntu położonymi w K. o łącznej powierzchni [...] hektarów [...] arów [...] m², oznaczone numerami [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 1988 roku numer [...] Kierownik Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Rejonowego w K. orzekł o ustaleniu dla [...] Zakładów Przemysłu [...] nowych opłat rocznych za zarząd działkami gruntu położonymi w K. o łącznej powierzchni [...] hektarów, [...] arów [...] m², oznaczone numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Decyzją z dnia [...] września 1994 roku numer [...] zmienioną decyzją z [...] października 1994 roku numer [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art.2 ust.1 i ust.3 ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. 79, poz.464 ze zmianami) stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 roku przez Przedsiębiorstwo Przemysłu [...] "[...]" w W. prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu położonego w K. w rejonie ulic [...], [...] i [...] oznaczonego jako działka numer [...] o powierzchni [...] hektara oraz stwierdził, że decyzja ta nie narusza praw osób trzecich. Zgodnie z treścią księgi wieczystej [...] z [...] czerwca 1993 roku właścicielem działek oznaczonych numerami [...] i [...] był Skarb Państwa, a działki te znajdowały się w zarządzie i użytkowaniu [...] Zakładów Przemysłu [...]. W dniu 16 sierpnia 2001 roku Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w K. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1994 roku numer [...] oraz decyzji tegoż organu z [...] października 1994 roku numer [...] zmieniającej decyzję z [...] września 1994 roku. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2001 roku numer [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast działając z urzędu zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1994 roku numer [...] i z [...] października 1994 roku numer [...] oraz zobowiązał Wojewodę [...] do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Rejonowego w K. z [...] września 1986 roku numer [...] i z [...] grudnia 1988 roku numer [...] w części dotyczącej działki numer [...]. Zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2002 roku numer [...] Wojewoda [...] powiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Rejonowego w K. z [...] września 1986 roku i z [...] grudnia 1988 roku. Postanowieniem z dnia [...] marca 2002 roku numer [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy postanowienie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] listopada 2001 roku numer [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2003 roku numer [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Rejonowego w K. z [...] września 1986 roku numer [...] i z [...] grudnia 1988 roku numer [...] w części dotyczącej działki numer [...]. Wyrokiem z dnia 3 marca 2004 roku wydanym w sprawie sygnatura akt I SA 1060/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 2002 roku numer [...] oraz poprzedzające je postanowienie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] listopada 2001 roku numer [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 roku numer [...] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] września 1994 roku numer [...] oraz zmieniającej tę decyzję, decyzji Wojewody [...] z [...] października 1994 roku numer [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2005 roku numer [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2004 roku numer [...]. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2005 roku numer [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] "[...]" w K. S.A. Strona skarżąca domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art.2 ust.1 ustawy z dnia 21 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. 79, poz.464 ze zmianami) w związku z § 4 ust.1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 16 marca 1993 roku w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu ( Dz. U. 23, poz.97 ze zmianami) w związku z art.3 ustawy z 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece ( Dz. U. 124, poz.1361 ze zmianami) oraz w związku z art.87 i art.101 ustawy z 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. 22, poz.99 ze zmianami) poprzez przyjęcie, że prawo zarządu poprzednika prawnego strony skarżącej do części nieruchomości uwłaszczonej decyzją Wojewody [...] z [...] września 1994 roku numer [...], mogło nie powstać, a także zarzut naruszenia art.10 ust.3, art.4 zd.2 oraz art.7 ust.1 ustawy z 9 marca 1949 roku o pracowniczych ogrodach działkowych ( Dz. U. 18, poz.117), poprzez przyjęcie, że czasowy ogród działkowy zlokalizowany na części uwłaszczonej nieruchomości, aktualnie oznaczonej jako działka numer [...] był pracowniczym ogrodem działkowym w rozumieniu tej ustawy oraz naruszenie art.32 i art.8 ustawy z 6 maja 1981 roku o pracowniczych ogrodach działkowych ( Dz. U. 12, poz.58 ze zmianami) poprzez przyjęcie, że w dniu 5 grudnia 1995 roku Polskiemu Związkowi Działkowców przysługiwało prawo do użytkowania działki numer [...], a nadto strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art.7 i art.77 k.p.a., a także art.153 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami) w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 marca 2004 roku sygnatura akt I SA 1060/02 poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności, czy poprzednikowi prawnemu strony skarżącej w dniu 5 grudnia 1990 roku przysługiwało prawo zarządu do spornej nieruchomości oraz naruszenie art.156 §1 pkt.2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy także podkreślić, że stosownie do treści art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi a także powołaną podstawą prawną. Oczywiście Sąd nie może orzec na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji art.134 § 2 w/w ustawy. Zasadniczym zagadnieniem występującym przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy jest to, czy przy wydawaniu przez Wojewodę [...] decyzji z [...] września 1994 roku numer [...] oraz zmieniającej tę decyzję, decyzji Wojewody [...] z [...] października 1994 roku numer [...], doszło do rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności w/w decyzji. W tym miejscu należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art.156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art.156 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art.156 § 1 k.p.a., a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru, w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej ( vide wyrok NSA z 27.10.1995 r. III SA 829/95 niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z 7.03.1996 r. III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Decyzja Wojewody [...] z [...] września 1994 roku numer [...] wydana została w oparciu o przepis art.2 ust.1 i ust.3 ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. 79, poz.464 ze zmianami) i przepis § 4 ust.1 pkt.5 i pkt.8 Rozporządzenia Rady Ministrów z 16 marca 1993 roku w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu ( Dz. U. 23, poz.97). Po pierwsze uznać należy, że stwierdzenie przysługiwania prawa zarządu do konkretnej nieruchomości konkretnemu podmiotowi jest czynnością procesową, podejmowaną w trakcie postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania decyzji potwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego do gruntu znajdującego się w zarządzie określonego podmiotu. Oczywiście dowody służące do potwierdzenia istnienia w dniu 5 grudnia 1990 roku prawa zarządu do nieruchomości państwowych i komunalnych osób prawnych, zostały wskazane w § 4 ust.1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 16 marca 1993 roku w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Wśród tych dowodów, ustawodawca wymienia wypis z księgi wieczystej potwierdzający istnienie prawa zarządu do nieruchomości, konkretnego podmiotu. Jednocześnie przepis art.2 ust.1 ustawy z 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wskazuje, iż decyzja stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 roku prawa użytkowania wieczystego gruntu będącego własnością Skarbu Państwa ( ewentualnie własności budynków) posiada deklaratoryjny charakter, potwierdzający nabycie z mocy prawa przez państwową osobę prawną mającą w zarządzie, w dniu 5 grudnia 1990 roku, grunty Skarbu Państwa, prawa użytkowania wieczystego tych gruntów. Tak więc decyzja, o której wyżej mowa ma deklaratoryjny charakter w stosunku do stanu prawnego istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 roku Podkreślić także należy, że przepis art.2 ust.1 wskazanej wyżej ustawy wprost wskazuje, że nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, będącej w zarządzie państwowej osoby prawnej, nie może nastąpić z naruszeniem praw osób trzecich, chronionych tym przepisem prawa. Dokonując, w trybie nadzwyczajnym, kontroli decyzji administracyjnych, organ administracji publicznej podniósł, że w kontrolowanej decyzji organ nie wskazał z jakich dowodów wywiódł, iż stronie skarżącej przysługiwało prawo zarządu do spornej nieruchomości. Stanowisko to należy uznać za trafne. Z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach sprawy, stanowiącego podstawę faktyczną do wydania przez Wojewodę [...] decyzji z [...] września 1994 roku wynika, że brak jest dokumentów potwierdzających fakt istnienia w dniu 5 grudnia 1990 roku po stronie skarżącej prawa zarządu do spornej nieruchomości –działka numer [...] o powierzchni [...] hektara. Takie prawo zarządu nie wynika ani z treści decyzji Kierownika Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Rejonowego w K. z [...] września 1986 roku numer [...], ani z decyzji tegoż organu z [...] grudnia 1988 roku numer [...]. W wymienionych wyżej decyzjach, organ administracji publicznej nie wymienia działki o numerze [...], ani działki o numerze [...]. Okoliczność ta może oznaczać , że decyzje te dotyczą innych działek gruntu niż ta działka, która objęta jest treścią decyzji z [...] września 1994 roku Wojewody [...]. Znajdująca się w aktach sprawy zapisana kartka papieru z datą 12 września 1994 roku ( bez oznaczenia przez kogo została sporządzona, bez żadnej pieczęci) nie może stanowić dokumentu potwierdzającego informacje zawarte w jej treści, a zwłaszcza nie może świadczyć o tym, z jakich działek powstała działka numer [...]. Również znajdujący się w aktach sprawy dokument sporządzony po badaniu księgi wieczystej [...] określa stan prawny nieruchomości ( w tym działki numer [...]) na dzień [...] czerwca 1993 roku. Dokument, o którym wyżej mowa jest dokumentem sporządzonym przez [...] Przedsiębiorstwo Geodezyjne w K., a więc stanowi dokument z badania ksiąg wieczystych, przy czym nie jest zaopatrzony żadnym podpisem ani pieczęcią. Jednocześnie w aktach znajduje się protokół z [...] lutego 1977 roku, w którym podano, że nieruchomość przekazana na utworzenie ogrodu działkowego stanowi część działki objętej wykazem hipotecznym [...]. Natomiast w piśmie z datą z 12 września 1994 roku podaje się, że działka numer [...] powstała z połączenia działek [...], [...], [...] oraz działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Tym samym powstaje pytanie z jakich działek i w jaki sposób oraz w jakiej dacie powstała działka numer [...] a następnie działka numer [...]. Okoliczność ta ma znaczenie dla określenia daty powstania zarządu, o którym jest mowa w dokumencie powstałym po badaniu ksiąg wieczystych. W tym miejscu trzeba jeszcze raz podkreślić, że w aktach sprawy nie ma wypisu z księgi wieczystej [...]. Z treści uzasadnienia decyzji z [...] września 1994 roku Wojewody [...] nie wynika na podstawie jakich dowodów organ administracji publicznej ustalił prawo zarządu do opisanej wyżej działki gruntu, skoro winien ustalić to prawo w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, przy uwzględnieniu ustawowej przesłanki, czyli na dzień 5 grudnia 1990 roku. W omawianym zakresie, częściowo błędne uzasadnienie organu nadzorczego pozostało bez wpływu na prawidłowe rozstrzygnięcie. Powyższe uchybienia stanowią o rażącym naruszeniu przepisu art.2 ust.1 ustawy z 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Niezależnie od powyższych uwag podnieść należy, że organ administracji publicznej prowadząc postępowanie uwłaszczeniowe winien mieć na uwadze wszystkie ustawowe przesłanki warunkujące pozytywne rozstrzygnięcie w trybie art.2 ust.1 wskazanej wyżej ustawy. W związku z powyższym winien także rozważyć, czy nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu, w trybie określonym w/w przepisie prawa nie narusza praw osób trzecich. W tym miejscu przypomnieć należy, że ustawowa klauzula " nie narusza praw osób trzecich" odnosi się do praw wynikających z ustaw i chronionych przez te ustawy. Przy rozważaniu tego zagadnienia organ winien mieć na uwadze także i to, że stosownie do treści art.5 ustawy z 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece, ochrona nabywcy obejmuje jedynie prawa nabyte odpłatnie. Niewątpliwie zadaniem organu administracji publicznej było oraz będzie w przyszłości rozważenie kwestii charakteru prawnego ogrodu działkowego utworzonego i funkcjonującego na działce numer [...], mając na uwadze datę jego powstania i obowiązujący wówczas porządek prawny, a także uwzględniając treść przepisów intertemporalnych zamieszczonych w ustawie z 6 maja 1981 roku o pracowniczych ogrodach działkowych ( Dz. U. 12/81, poz.58 ze zmianami). Powstały w 1977 roku ogród działkowy nie miał charakteru trwałego ogrodu ale w dniu wejścia w życie ustawy z 6 maja 1981 roku o pracowniczych ogrodach działkowych nie został zlikwidowany, istniał i funkcjonował w sensie prawnym i faktycznym. Tym samym został objęty działaniem przepisów w/w ustawy, w tym przepisu art.32 i art.33 tej ustawy. Przejęcie majątku oznacza także wstąpienie w prawa związane z gruntem, w tym przypadku w prawo użytkowania gruntu. Niewątpliwie fakt istnienia w dniu 5 grudnia 1990 roku ogrodu działkowego oraz fakt użytkowania gruntu, w oparciu o dokumenty przekazujące ten grunt na potrzeby utworzenia ogrodu działkowego oraz w oparciu o przepisy w/w ustaw, świadczy o istnieniu praw osób trzecich wynikających z tych ustaw. W tym stanie rzeczy podniesione przez stroną skarżącą zarzuty są chybione, a zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami) orzekł, jak w sentencji wyroku.