IV SA/Wr 259/05

W IMENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA - Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA - Lidia Serwiniowska Protokolant: - Krzysztof Caliński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Powiatu W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustanowienia medalu I. stwierdza nieważność uchwały Rady Powiatu W. z dnia [...] r. Nr [...]w sprawie ustanowienia medalu: "W uznaniu zasług dla Powiatu W.", II. zasądza od Powiatu W. na rzecz radcy prawnego K. S.-T. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Wojewoda D., na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1999 roku o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.), zaskarżył w całości uchwałę nr [...] Rady Powiatu W. z dnia [...] roku w sprawie ustanowienia medalu "W uznaniu zasług dla Powiatu W.", z powodu istotnego naruszenia art. l; 2; 3; 4; 6 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 roku o odznakach i mundurach (Dz. U. z 1978 r., Nr 31, poz. 130 ze zmianami). Mając na uwadze powyższy zarzut Wojewoda D., na podstawie art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały. W motywach skargi organ wskazał, iż w dniu [...]roku Rada Powiatu podjęła m. in. uchwałę nr [...]w sprawie ustanowienia medalu "W uznaniu zasług dla Powiatu W.". W uchwale Rada określiła szczegółowe zasady przyznawania medalu, a w załączniku nr 1 i 2 do uchwały wzór wniosku o jego przyznanie oraz wzór medalu i tabliczki. Jak wynika z treści uchwały, medal ma stanowić odpowiednie uhonorowanie, wyróżnienie obywateli i instytucji za zasługi położone dla Powiatu W. (§ 1 i 2 uchwały). W podstawie prawnej uchwały, Rada Powiatu powołała się na art. 4 ust. 1 pkt 21 ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi o tym, że powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie m. in. promocji powiatu. Zdaniem organu nadzoru, norma wynikająca z przepisu art. 4 ust. 1 pkt 21 ustawy nie zawiera kompetencji do stanowienia prawa, lecz określa zadania powiatu. Zatem przepis ten, jako wyznaczający zadania, nie mógł być podstawą prawną do podjęcia przez organ stanowiący powiatu zaskarżonej uchwały. Zdaniem Wojewody D. Rada Powiatu W., podejmując uchwałę, pominęła zasady ustanawiania odznak honorowych, które regulują przepisy ustawy szczególnej, jaką jest ustawa z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. nr 31, poz. 130 z późn. zm.). Z brzmienia przepisów ustawy wynika, że ustanawianie i używanie odznak i mundurów odbywa się z zachowaniem przepisów tej ustawy. Odznaką w myśl ustawy o odznakach i mundurach jest każdy przedmiot, który służy celom wskazanym w ustawie m. in. pełni funkcje wyróżnienia za zasługi położone w działalności państwowej lub społecznej. Ustawodawca wskazał, jakie podmioty są uprawnione do ustanawiania odznak honorowych. I tak odznaki honorowe ustanawiają: Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej - w drodze rozporządzenia, Rada Ministrów - w drodze rozporządzenia, sejmik województwa, właściwy minister - w drodze rozporządzenia, naczelne organy organizacji spółdzielczych lub organizacji społecznych za zasługi stanowiące wkład w rozwijanie działalności statutowej. W powyższym wyliczeniu nie znajdują się organy stanowiące samorządu powiatu. Ustawa nie przyznała, zatem radzie powiatu kompetencji do stanowienia prawa w zakresie ustanawiania odznak honorowych. Dodatkowo podnieść należy, że organy ustanawiające odznakę ustalają jej wzór oraz zasady i tryb jej nadawania i noszenia. Ustalenie wzoru odznaki honorowej oraz sposobu jej noszenia wymaga zgody Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z postanowieniami art. 3 ustawy, jednostki samorządu terytorialnego mogą w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki, ustanawiać własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole. Symbole te muszą być zgodne z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną a ich wzór musi być zaopiniowany przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej. W ocenie organu nadzoru, przepis ten nie udziela radzie powiatu kompetencji do podejmowania uchwał w sprawie ustanawiania odznak, wzorów i zasad ich nadawania, a jedynie upoważnia radę do podejmowania uchwał w sprawie ustanowienia własnego herbu, flagi, emblematu, insygniów i innych symboli. W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Powiatu W. stwierdził, iż podejmując sporną uchwałę, Rada nie musiała brać pod uwagę przepisów ustawy o odznakach i mundurach, ponieważ ta ustawa normuje inną materię; określa "jakie są odznaki i za jakie zasługi i kto je może ustanawiać". W uchwale o ustanowieniu medalu "W uznaniu zasług dla Powiatu W." nie mamy natomiast do czynienia z odznaką lub mundurem. Zgodnie z intencją uchwałodawcy przyznawanie medalu ma prowadzić do promocji powiatu. Zdaniem pełnomocnika innym argumentem przemawiającym za oddaleniem skargi jest to, że w kraju od kilku lat jednostki samorządu terytorialnego podejmują uchwały o ustanowieniu medalu za zasługi dla ich społeczności lokalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Wojewoda D.zaskarżył uchwałę Rady Powiatu W. z dnia [...] r. Nr [...]w sprawie ustanowienia medalu: "W uznaniu zasług dla Powiatu W.", na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Skargę taką wnosi organ nadzoru w przypadku, gdy upłynął już okres 30-dni od dnia doręczenia mu aktu, a akt ten jest sprzeczny z prawem i to w stopniu "istotnym", a zatem zachodzą przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. W takim przypadku organ nadzoru nie może już we własnym zakresie dokonać stwierdzenia nieważności, może jedynie zaskarżyć akt do sądu administracyjnego. Skarga ta stanowi swoiste rozszerzenie i przedłużenie uprawnień nadzorczych organów sprawujących nadzór nad działalnością komunalną i uznać należy, że może ona być złożona w takim zakresie, w jakim nadzór tej jest wykonywany (por. T. Woś, Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996, s. 66.). Stosownie do treści postanowień art. 2 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578 z późn. zm.), powiat (miasto na prawach powiatu) wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Z kolei przepis art. 4 tej ustawy wyznacza zakres działania i wskazuje zadania publiczne realizowane przez te jednostki samorządu lokalnego. Jednym z tych zadań jest promocja powiatu (miasta na prawach powiatu) - art. 4 ust. 1 pkt 21, a przepis ten wraz z normą art. 12 pkt 11 ustawy stanowiły podstawę prawną podjęcia przez Radę Powiatu W. uchwały w sprawie ustanowienia medalu "W uznaniu zasług dla Powiatu W.". Powiat, jednostka samorządu lokalnego, wykonuje jako zadania własne określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym (art. 4 ust. 1 ustawy). Katalog zadań powiatu ma charakter zamknięty, ale zgodnie z art. 4 ust. 3 może on zostać rozszerzony w drodze ustawy szczególnej. Podkreślenia wymaga to, że – w przeciwieństwie do gminy- powiat może wykonywać tylko zadania wyraźnie przypisane mu przez ustawodawstwo. Właściwość powiatu do realizacji zadań własnych dotyczyć może tylko lokalnych zadań o charakterze ponadgminnym i zadania te muszą wyraźnie wynikać z przepisów ustaw prawa materialnego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, że żaden powszechnie obowiązujący akt prawny rangi ustawowej nie reguluje kwestii promocji powiatu i nie określa kompetencji organów tej jednostki samorządu terytorialnego przy wykonywaniu tego zadania. Nie może być kwestionowane, że takimi przepisami regulującymi tę kwestię nie są przytoczone w podstawie prawnej uchwały art. 4 ust. 1 pkt 21 i art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż są to ogólne normy o charakterze ustrojowo-kompetencyjnym; pierwszy z nich określa jedynie promocję powiatu jako zadanie tej jednostki, drugi z kolei wyznacza wyłączną właściwość rady powiatu do podejmowania, uchwał w innych sprawach niż wymienione w pkt. 1-10, lecz zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu. Z tych powodów Wojewoda D. zasadnie przyjął, iż uchwała Rady Powiatu W. z dnia [...]r. Nr [...]w sprawie ustanowienia medalu: "W uznaniu zasług dla Powiatu W." narusza przepisy ustawy szczególnej jaką jest ustawa z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach. Ustawa ta nie przyznała bowiem radzie powiatu kompetencji do stanowienia prawa w zakresie ustanawiania odznak honorowych. Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 pkt 1 lit "a" ustawy, odznaką honorową jest odznaka stanowiąca wyróżnienie za zasługi położone w działalności państwowej lub społecznej stanowiącej istotny wkład w rozwój całego kraju, w rozwój określonej dziedziny gospodarki lub administracji państwowej, w rozwój określonego województwa albo w rozwój określonej organizacji gospodarczej. W świetle powyższego medal za zasługi dla powiatu jest rodzajem odznaki honorowej. Postanowienia art. 3 ustawy o odznakach i mundurach wskazują, iż jednostki samorządu terytorialnego mogą w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki, ustanawiać własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole. Symbole te muszą być zgodne z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną a ich wzór musi być zaopiniowany przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Podkreślić należy, iż przepis ten nie udziela radzie powiatu kompetencji do podejmowania uchwał w sprawie ustanawiania odznak, wzorów i zasad ich nadawania, a jedynie upoważnia organ stanowiący do podejmowania uchwał w sprawie ustanowienia własnego herbu, flagi, emblematu, insygniów i innych symboli. Zgodnie z przepisem art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późń. zm.), uwzględnienie skargi na akt organu samorządu terytorialnego następuje w wyroku stwierdzającym nieważność aktu w całości lub w części. Przepis ten pozostaje w związku z przepisem art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze, ustawy z dnia 5 czerwca 1999 roku o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.), który stanowi, iż nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Wyrok sądu stwierdzający nieważność aktu ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutki prawne ex tunc, oznacza więc, że przedmiotowy akt nie wywoływał skutków prawnych od dnia jego wydania. Powyższe rozważania prowadzą do akceptacji stanowiska i argumentacji Wojewody D. o sprzeczności z prawem omawianej uchwały Rady Powiatu W.. Skoro zaś zarzuty zawarte w skardze i przesłanki, na których zostały oparte, są uzasadnione, skargę należało uwzględnić na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II wyroku znajduje umocowanie w art. 200 powyższej ustawy.