I SA/Wa 1644/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Jolanta Rudnicka (spr.) asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Prezydenta W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej oddala skargę. I SA/Wa 1644/05 Uzasadnienie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję tego organu z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] stwierdzającą, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] sierpnia 1957 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...] położonej w W. zapisanej w księdze wieczystej nr [...] zostało wydane z naruszeniem prawa a w pozostałej części stwierdzającą nieważność orzeczenia o wywłaszczeniu. W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Infrastruktury wskazał, że orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1957 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. wywłaszczyło nieruchomość [...] w części o powierzchni [...] m2, położoną w W., stanowiącą współwłasność H. O. i spadkobierców A. O. Wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2004 r. spadkobiercy H. O. i A. O. zwrócili się o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] lipca 1957 r. Minister Infrastruktury, po rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] stwierdził, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] sierpnia 1957 r., w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] zostało wydane z naruszeniem prawa a pozostałej części stwierdził nieważność kwestionowanego orzeczenia o wywłaszczeniu. Powyższą decyzję uzasadnił rażącym naruszeniem art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych ( Dz.U. 1952 r., Nr 4, poz. 31). W ocenie organu w wezwaniu właścicieli nieruchomości do sprzedaży nie została wskazana cena, bowiem ograniczono się tylko do wskazania podstawy jej ustalenia tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. 1952 r., Nr 52, poz. 339) i z dnia 4 lutego 1953 r. (Dz.U. 1953 r., Nr 12, poz. 44). Brak podania ceny w wezwaniu do sprzedaży nieruchomości w drodze umowy przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego uznawany jest za rażące naruszenie prawa. Ponadto organ wskazał, że z akt sprawy nie wynika aby w dniu ogłoszenia wezwania do sprzedaży nieruchomości organ dysponował wyceną, co w kontekście ustawowej konieczności zawarcia umowy w dokładnie określonym terminie przy jednoczesnym braku do dnia wezwania wyliczonej i zatwierdzonej przez odpowiedni organ ceny, wezwanie takie należy uznać za rażąco naruszające art. 8 ust. 1 powołanego dekretu. Ponadto organ wskazał, że jak wynika z dokumentów znajdujących w aktach sprawy, przedmiotowa nieruchomość stanowi obecnie działki ewidencyjne: nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2 , których właścicielem jest Skarb Państwa, nr [...] o powierzchni [...] m2, której właścicielem jest W. na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] kwietnia 1990 r., będąca w użytkowaniu Szkoły Podstawowej nr [...], nr [...] o powierzchni [...] m2 będąca własnością [...] S.A. z siedzibą w W., która nabyła ją aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1999 r. i której prawo własności wpisane zostało do księgi wieczystej Kw nr [...]. W stosunku do tej ostatniej działki organ uznał, iż zachodzą nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Projekt podziału nieruchomości [...] uregulowanej w księdze wieczystej kw nr [...] na wyżej wymienione działki zatwierdzony został decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. Minister Infrastruktury, po rozpoznaniu wniosku W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] utrzymał decyzję własną z dnia [...] maja 2005 r. Organ podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji stwierdzając, że decyzja wywłaszczeniowa została podjęta z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na niespełnienie obowiązku przewidzianego w art. 8 ust. 1 omawianego dekretu nakazującego wskazanie konkretnej ceny w wezwaniu do zawarcia umowy sprzedaży przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Dodatkowo podniesiono, że dokonując wszczęcia postępowania w sprawie wywłaszczenia Prezydium Rady Narodowej W. miało, zgodnie z art. 18 dekretu z 26 kwietnia 1949 r., obowiązek zawiadomienia właściciela o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego za dowodem doręczenia a ograniczenie się do zawiadomienia w drodze obwieszczenia bez wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 18 ust. 1 powyższego dekretu stanowi również rażące naruszenie prawa. Ponadto Minister wskazał, że decyzja komunalizacyjna nie spowodowała nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż przeniesienie własności nastąpiło nieodpłatnie i w drodze czynności administracyjno – prawnej, która podlega uchyleniu lub zniesieniu w drodze aktu administracyjnego. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2005 r. złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez przyjęcie, że decyzja Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] sierpnia 1957 r. rażąco narusza prawo tj. art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Stanowisko organu, że nie wskazanie konkretnej ceny w wezwaniu skierowanym do właściciela gruntu przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego jest rażącym naruszeniem prawa, w ocenie skarżącego jest błędne. Skarżący wskazał, że Dyrekcja Budowy Osiedli [...], wykonawca narodowych planów gospodarczych, wystąpiła pismem z dnia 2 lipca 1957 r. o zawarcie umowy kupna nieruchomości za cenę, która miała być określona na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych. Cenę można było ustalić przez wskazanie samych podstaw jej ustalenia w przyszłości. Przedmiotowy przepis ( art. 8 ust. 1 dekretu) jest tak skonstruowany, że wykonawca planów mógł działać w przeświadczeniu, że wezwanie powinno zawierać zapis, iż cena zostanie ustalona na podstawie art. 28 dekretu. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu, nie chodzi o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Drugi zarzut skargi dotyczy przyjęcia przez organ, że nastąpiło rażące naruszenie art. 18 dekretu, ponieważ o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego nie został powiadomiony właściciel. Skarżący podkreślił, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z dnia [...] lipca 1957 r. było wywieszone na tablicy ogłoszeń od dnia [...] sierpnia 1957 r. do dnia [...] sierpnia 1957 r. Ponadto zawiadomieniem tym poinformowano, że rozprawa wywłaszczeniowa odbędzie się [...] sierpnia 1957 r. i okoliczności te nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Stosownie bowiem do art. 18 ust. 2 dekretu w przypadku, gdy postępowanie wywłaszczeniowe, wszczęte na podstawie jednego wniosku, dotyczy większej liczby właścicieli, to zawiadomienia mogą być dokonane za pomocą obwieszczeń wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych lub miejskich rad narodowych. Nawet przy uznaniu, że właściciel powinien być powiadomiony za dowodem doręczenia, to wymaga rozważenia, czy w tej sytuacji nie została spełniona przesłanka do zastosowania art. 145 kpa a nie 156 § 1 pkt. 2 kpa. Trzeci zarzut skargi, to błędne - według skarżącego - przyjęcie, że w stosunku do działki nr [...] nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. W wyniku decyzji komunalizacyjnej nieruchomość stała się własnością innego niż Skarb Państwa podmiotu. Organ administracyjny nie jest w stanie w ramach swoich kompetencji realizowanych w postępowaniu administracyjnym odwrócić skutków wywołanych przez ustawę. Po wydaniu decyzji nastąpiły skutki prawne wywołane aktem prawa stanowionego tj. ustawą z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Organ administracji działając w granicach swoich kompetencji nie ma żadnych możliwości prawnych zniweczenia skutków prawnych powstałych w wyniku aktów władzy ustawodawczej. W przypadku uznania, że doszło w rażącego naruszenia prawa Minister powinien stwierdzić, że stosunku do działki nr [...] zaszły nieodwracalne skutki prawne. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna a podniesione w niej zarzuty nie są trafne. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja ostateczna wydana w trybie nadzorczym stwierdzająca, że postępowanie zakończone kwestionowaną decyzją wywłaszczeniową było dotknięte rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji prowadziło do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji a w części dotyczącej działki, która została sprzedana i dla której założona została odrębna księga wieczysta organ nadzoru stwierdził, że wydanie decyzji wywłaszczeniowej nastąpiło z naruszeniem prawa. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji państwowej obowiązany jest stwierdzić nieważność decyzji, gdy została ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie organ nadzoru prawidłowo uznał, że w toku postępowania wywłaszczeniowego doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 8 ust. 1 i art. 18 ust. 1 dekretu Rady Ministrów z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. 1952, Nr 4, poz. 31). Sąd podziela powyższe stanowisko organu w całej rozciągłości. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że wezwanie z dnia 2 lipca 1957 r. skierowane przez Dyrekcję Budowy Osiedli [...] do współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości do zawarcia umowy kupna – sprzedaży nie wskazywało konkretnej ceny gruntu, lecz wyrażono w nim gotowość do zawarcia umowy kupna nieruchomości za cenę, która zostanie określona na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych i zatwierdzona przez Prezydium Rady Narodowej w W. Według art. 8 ust. 1 dekretu -" Wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie na nabycie nieruchomości, obowiązany jest wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę, określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Zatwierdzając cenę, prezydium wojewódzkiej rady narodowej ustali jednocześnie warunki zapłaty". Z przepisu tego wynika obowiązek wykonawcy narodowych planów gospodarczych wskazania właścicielowi konkretnej ceny nieruchomości. Wykonawca przed zwróceniem się z "ofertą" kupna musiał wcześniej uzyskać zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w trybie art. 5 dekretu na podstawie opinii właściwej wojewódzkiej rady narodowej, która o ile nieruchomość była niezbędna na realizację planów gospodarczych musiała zapewnić środki na jej nabycie. Zatem już na tym etapie postępowania ustalane były środki na zakup nieruchomości a tym samym jej cena. Przepisu art. 8 ust. 1 dekretu nie można odczytywać w oderwaniu od art. 5 oraz pozostałych jego przepisów, ale także od ówczesnej sytuacji właściciela nieruchomości. Należy mieć bowiem na uwadze, że właściciel nieruchomości miał świadomość przymusowego wywłaszczenia w sytuacji odmowy sprzedaży gruntu i aby taką decyzję mógł podjąć powinien znać konkretną cenę i warunki transakcji. Stanowisko skarżącego, iż przepis art. 8 nie wymagał wskazania konkretnej ceny nieruchomości, bo odsyłał do ceny ustalonej zgodnie z art. 28 dekretu jest zatem błędne. Nie można też zgodzić się z wyrażonym w skardze poglądem, że niewskazanie konkretnej ceny nieruchomości nie jest rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie art. 8 ust. 1 dekretu jest oczywiste i bezsporne, ma na tyle duży ciężar gatunkowy, że zachodzi koniczność eliminacji decyzji wywłaszczeniowej z obrotu. Należy bowiem zauważyć, że ustawodawca w omawianym dekrecie przewidział kolejne niezbędne czynności, które musiały być podjęte przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Jest prawnie oczywiste, że niewskazanie konkretnej ceny skutkować musi przyjęciem, że ten etap postępowania przeprowadzony został wadliwie. W omawianej kwestii tj. skutków prawnych nie wskazania przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych konkretnej propozycji cenowej w wezwaniu do sprzedaży nieruchomości skierowanym do jej właściciela kilkakrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając, że niepodanie w wezwaniu skierowanym do właściciela nieruchomości konkretnej ceny stanowi rażące naruszenie prawa ( wyrok z dnia 13 listopada 2001 r., I SA 925/00, publ.Lex 81999 ; wyrok z dnia 29 czerwca 2001 r., I SA 220/00, OSP 2002/1/12 oraz wyroki z dnia 29 czerwca 2001 sygn. I SA 200/2000 i I SA 221/2000 niepubl.). Sądowi orzekającemu w sprawie znane jest, powoływane w skardze, orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2000 r., sygn. I SA 1184/99, publ. Lex 75557, lecz wyrażone w nim stanowisko uległo zmianie, co zostało szczegółowo omówione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 czerwca 2001 r., I SA 220/00, publ. OSP 2002/1/2 z aprobującą glosą prof. A. Zielińskiego. Drugi zarzut skargi dotyczący błędnego – w ocenie skarżącego- przyjęcia przez organ nadzorczy rażącego naruszenia art. 18 ust. 1 dekretu przez nie zawiadomienie właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego za dowodem doręczenia jest również nietrafny. Skarżący wyraził pogląd, że skoro art. 18 ust. 2 dekretu stanowił, że w przypadku gdy postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte na podstawie jednego wniosku dotyczy większej liczby właścicieli, to zawiadomienia mogą być dokonane za pomocą obwieszczeń. W ocenie Sądu powyższy pogląd nie znajduje uzasadnienia w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, gdyż w niniejszej sprawie wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nie dotyczyło większej liczby właścicieli, lecz jedynie czterech współwłaścicieli ( żona i dzieci zmarłego właściciela). Literalna wykładnia art. 18 ust. 3 dekretu przeczy temu aby zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w drodze obwieszczenia dotyczyło współwłaścicieli. Należy wskazać jednocześnie na ugruntowany już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia powinien być powiadomiony właściciel nieruchomości za dowodem doręczenia. Ograniczenie się do wywieszenia zawiadomienia za pomocą obwieszczenia bez wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 18 ust. 1 dekretu rażąco narusza prawo ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2002 r., I SA 1159/00, publ. Lex nr 81747). Z kolejnym zarzutem skargi dotyczącym błędnego, według skarżącego przyjęcia, że w stosunku do działki nr [...] nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, również nie można się zgodzić. Skarżący uważa, że komunalizacja wymienionej działki i tym samym zmiana właściciela ze Skarbu Państwa na Gminę W. skutkuje przyjęciem nieodwracalnych skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych było przedmiotem wielu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. W świetle tego orzecznictwa nieodwracalność skutków prawnych oznacza sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może być przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja będąca źródłem tego prawa. Tak samo zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej skutkujące wpisem do księgi wieczystej i rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych uznaje się za nieodwracalny skutek prawny. Za nieodwracalne uznaje się tylko takie skutki, których nie można "znieść" na drodze postępowania administracyjnego Nie można natomiast uznać za nieodwracalne skutków decyzji komunalizacyjnej. Skoro przejście własności na Gminę W. nastąpiło na podstawie decyzji Wojewody przekazującej własność, to mimo skutków w sferze prawa cywilnego, w przypadku ziszczenia się przesłanki z art. 156 § 1 kpa, istnieje możliwość stwierdzenia jej nieważności w drodze administracyjno - prawnej ze skutkiem ex tunc, powodującym konieczność ujawnienia decyzji wydanych w postępowaniu nadzorczym , w księdze wieczystej i wykreślenia wpisu dotyczącego nabycia przez Gminę przedmiotowej działki. Skutków prawnych wywołanych decyzjami komunalizacyjnymi nie można zakwalifikować, jako nieodwracalnych . Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.