I OSK 1067/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 września 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 264/06 o odrzuceniu skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] w sprawie rejestracji pojazdu postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 264/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę Prokuratora Rejonowego w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]. znak [...]. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] w sprawie rejestracji pojazdu. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że skarga jest niedopuszczalna, skoro przed jej wniesieniem nie wyczerpano przysługujących stronie środków zaskarżenia. Podkreślono przy tym. że powyższy obowiązek spoczywał na prokuratorze, ponieważ brał on udział w postępowaniu administracyjnym jako uczestnik na prawach strony. Skargą kasacyjną Prokuratora Rejonowego w [...] z dnia 9 czerwca 2006 r. zaskarżono powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu mające istotny wpływ na wynik postępowania naruszenie: 1) art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegające na błędnym jego zastosowaniu poprzez przyjęcie, że prokurator przed wniesieniem skargi zobowiązany był wyczerpać środki zaskarżenia podczas, gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż Prokurator nie zgłaszał udziału w postępowaniu prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]; 2) art. 52 § 1 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, iż wskazane w tym przepisie uprawnienie prokuratora do wniesienia skargi bez uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, nie dotyczy prokuratora, który brał udział w postępowaniu administracyjnym jako uczestnik na prawach strony, mimo że z jego treści wyraźnie wynika, że obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia nie dotyczy prokuratora; 3) art. 188 kpa w zw. z art. 183 § 1 kpa, polegające na błędnej ich interpretacji, a w konsekwencji przyjęciu przez Sąd, że przez sam fakt doręczenia prokuratorowi zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, prokurator włączył się do postępowania, stając się jego uczestnikiem na prawach strony, podczas gdy kwestia ta zależy wyłącznie od woli prokuratora, jego zgłoszeniu udziału w tym postępowaniu nie można domniemywać, ponieważ musi być ono wyraźne. i wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia W uzasadnieniu podniesiono, że udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym zależy wyłącznie od jego woli. Zgodnie z przepisami art. 182 i 183 kpa prokuratorowi służy: po pierwsze - prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem (w tym także złożenie sprzeciwu od decyzji ostatecznej), po drugie - prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem. Uprawnienia te są od siebie niezależne. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego nie obliguje prokuratora do udziału w tym postępowaniu. Z chwilą, bowiem złożenia takiego wniosku (wpłynięcia do organu) organ administracji publicznej wszczyna postępowanie administracyjne z urzędu. Celem umożliwienia prokuratorowi realizacji wyżej wskazanych uprawnień organ administracji publicznej zawiadamia prokuratora o wszczęciu postępowania oraz o toczącym się postępowaniu w każdym przypadku, gdy uzna udział prokuratora w postępowaniu za potrzebny. Jednakże to prokurator, w ramach swoich kompetencji decyduje, czy weźmie udział w konkretnym postępowaniu, a także czy weźmie udział w całym postępowaniu czy też określonym jego stadium. Przy czym zgłoszenie udziału przez prokuratora w postępowaniu musi być wyraźne i oczywiste. Nie można go w żadnym wypadku domniemywać. Z całą pewnością takiego udziału nie można wyprowadzić - wbrew stanowisku Sądu - tylko z takich okoliczności jak zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Jest to, bowiem dla prokuratora jedynie informacja, na podstawie, której może on rozważyć zasadność i celowość zgłoszenia udziału w postępowaniu. Dopiero z chwilą wyraźnego zgłoszenia udziału w postępowaniu (na piśmie lub ustnie do protokołu) - zgodnie z art. 188 kpa - prokuratorowi służą prawa strony. Tymczasem w sprawie rozpoznawanej przez Sąd Prokurator Rejonowy w [...] nie zgłaszał udziału w postępowaniu prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Podkreślono, iż przepis art. 188 kpa ma charakter przepisu ogólnego. Określa on tylko i wyłącznie, z jakich jeszcze uprawnień procesowych może skorzystać prokurator, który - z uwagi na ochronę praworządności - włączył się do postępowania administracyjnego. Chodzi tutaj np. o prawo do złożenia wniosków dowodowych, prawo do otrzymania zawiadomienia o terminie rozprawy, prawo do otrzymania odpisu decyzji itp. W żadnym wypadku przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej do wyodrębnienia dwojakiej pozycji prokuratora: raz tak jak strony ze wszystkimi konsekwencjami, a raz jako prokuratora. Przepis ten nie może także stanowić podstawy do "wyinterpretowania" obowiązku prokuratora do wyczerpania środków zaskarżenia przy wnoszeniu skargi, skoro nie wynika on wprost z przepisu art. 52 § 1 cytowanej ustawy. Nadto, wbrew twierdzeniom Sądu, prokurator jest szczególnym podmiotem postępowania administracyjnego. Ta jego szczególna pozycja wynika z kształtu i zakresu uprawnień przyznanych mu przez ustawy m.in. ustawę o prokuraturze, przepisów działu IV kodeksu postępowania administracyjnego, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i inne. Zasadniczym celem udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym - co wynika z art. 2 ustawy o prokuraturze -jest zapewnienie praworządności tego postępowania. Prokurator ma zatem czuwać, aby postępowanie i rozstrzygniecie było zgodne z prawem. Ma podejmować środki przewidziane prawem, zmierzające do prawidłowego i jednolitego stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym (art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o prokuraturze). W tym celu ustawodawca wyposażył go w pewne środki prawne - nieprzewidziane dla innych podmiotów związane z wszczęciem postępowania administracyjnego, udziałem w tym postępowaniu oraz wnoszeniem nadzwyczajnych środków prawnych. Jeżeli zatem prokurator włącza się do postępowania administracyjnego (żąda jego wszczęcia) - to zawsze - wyłącznie z uwagi na to, że według jego oceny, zachodzi potrzeba ochrony praworządności. Jednakże przez sam fakt włączenia się do postępowania administracyjnego prokurator nie traci pozycji "strażnika praworządności". Tym samym więc nie można go pozbawić szczególnych uprawnień wynikających m.in. z przepisu art. 52 § 1, 53 § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a dodatkowo z art. 188 kpa. Ustawodawca, bowiem po to wyposażył prokuratora w te - jak się niekiedy podnosi -"uprzywilejowane" uprawnienia, aby miał on możliwość zrealizowania nałożonych nań zadań. Stąd też zupełnie niezrozumiale jest stanowisko Sądu, iż uprawnienia prokuratora w postępowaniu uzależnione są od tego, czy brał on udział w tym postępowaniu, czy też nie. Powyższa dwoistość pozycji prokuratora w zależności, od której jest on zobligowany do wyczerpania (lub nie) środków zaskarżenia przy wnoszeniu skargi, bądź też przysługują mu różne terminy do jej wniesienia, nie znajdują podstawy w obowiązujących przepisach. Nadto powoduje ona istotne ograniczenie uprawnień prokuratora i redukuje jego pozycję ze strażnika praworządności do pozycji strony postępowania (w rozumieniu art. 28 kpa). Szczególną pozycję prokuratora potwierdza art. 52 § 1 cytowanej ustawy, zgodnie, z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, iż co do zasady warunkiem wniesienia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Wbrew twierdzeniom Sądu cytowany przepis w żadnym stopniu nie uzależnia wskazanych w inni uprawnień prokuratora od jego uczestniczenia lub nie w postępowaniu administracyjnym. Gdyby wolą ustawodawcy było zrównanie uprawnień prokuratora w zakresie warunków wnoszenia skargi z uprawnieniami strony postępowania, to uczyniłby to wprost w przepisie prawa, jak ma to miejsce np. w art. 177 § 2 cytowanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten, bowiem wyraźnie i jednoznacznie stanowi, iż termin do wniesienia skargi kasacyjnej dla stron wiąże również prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło ojej oddalenie powołując się szeroko na orzecznictwo NSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie są trafne. Pogląd o konieczności wyczerpania środków zaskarżenia przez prokuratora biorącego udział w postępowaniu administracyjnym, na który powołał się Sąd I instancji został po raz pierwszy wyrażony w orzecznictwie NSA na tle art. 198 k.p.a. (postanów, z 15 maja 1995 r., I SA 815/94, ONSA 1996, nr 3, poz. 111). Uznano, że pozostaje on aktualny również na gruncie dziś obowiązujących przepisów. W wyroku z 4.05.2004 r., OSK 55/04, ("Wokanda" 2004, nr 7-8, s. 56 oraz ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 1) stwierdzono, że ani przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 21, poz. 206 ze zm.), ani inne akty prawne, w tym ustawa o NSA z 1995 r., nie przewidują dla prokuratora szczególnych uprawnień w zakresie zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji kończącej postępowanie administracyjne, w którym prokurator brał udział. Jeżeli przysługują mu w tym zakresie prawa i obowiązki strony, to ciąży również na nim obowiązek wyczerpania przed wniesieniem skargi trybu odwoławczego (wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa). Obowiązek ten oczywiście nie powstaje wówczas, gdy prokurator nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, i na tym polega uprzywilejowana pozycja prokuratora jako strażnika praworządności. Brak jest podstaw prawnych do tego, aby przyznać prokuratorowi korzystniejsze niż przysługujące stronie warunki zaskarżania decyzji wydanej w postępowaniu, w którym prokurator brał udział na prawach strony i decyzję tę otrzymał. Wreszcie pogląd ten znalazł ostateczne potwierdzenie w uchwale Składu 7 Sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 6/05, w której stwierdzono, że: "Obowiązek wyczerpania środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym przed wniesieniem skargi na decyzję administracyjną, o którym mowa w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) - obecnie art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.) - odnosi się do prokuratora, który brał udział w postępowaniu administracyjnym" - ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 68. Nie można się również zgodzić z zarzutem, że Prokurator Rejonowy w [...] nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. Wszak w rozpoznawanym przypadku postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wszczęte na skutek wniesionego przez niego sprzeciwu, następnie Prokurator został zawiadomiony przez Kolegium o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu, wreszcie została mu doręczona decyzja kończąca postępowanie w pierwszej instancji. W literaturze przedmiotu powszechnie uważa się, że sprzeciw (art. 184) jest nadzwyczajnym środkiem prawnym przysługującym tylko prokuratorowi. Wnosi się go na zasadach określonych w rozdz. 12 i 13 dz. II k.p.a. Jest on głównym środkiem służącym weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych nie podlegających sądowej kontroli, a także w sprawach, w których strona utraciła prawo do wniesienia skargi lub nie jest zainteresowana kwestionowaniem decyzji, ponieważ naruszenie prawa nastąpiło na jej "korzyść". W przypadku wniesienia sprzeciwu organ prowadzący postępowanie ma obowiązek: 1) rozważenia, czy nie zachodzi konieczność wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (art. 187); 2) wszczęcia postępowania z urzędu i powiadomienia o tym strony (art. 186) oraz 3) rozpatrzenia sprzeciwu i wydania decyzji w terminie 30 dni od daty jego wniesienia (art. 185). Nie ulega wątpliwości, że podmiot, który korzysta z przysługującego mu środka prawnego, automatycznie staje się uczestnikiem postępowania, wywołanego wniesieniem tego środka zaskarżenia. Jeżeli bowiem prokurator wnosi sprzeciw to dlatego, że żąda wzruszenia zaskarżonej decyzji (art. 184 § 1 kpa), a nie dlatego, że chce jedynie rozważyć zasadność i celowość zgłoszenia udziału w postępowaniu. Przy tym udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć zgodnie z art. 10 § 1 kpa, formułującym zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu i to niezależnie od tego, jakiego uczestnika postępowania ma to dotyczyć. Zasada ta nakłada ona na organ prowadzący postępowanie dwojakiego rodzaju obowiązki. Po pierwsze, ma on obowiązek zapewnienia stronie możliwości udziału w każdym stadium postępowania. Mówiąc innymi słowy, strona winna być zawiadomiona, co najmniej na siedem dni wcześniej (por. np. art. 79 § 1) o wszystkich istotnych czynnościach postępowania. Po drugie, organ jest zobowiązany umożliwić stronie wypowiedzenie się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ten sposób omawiana zasada obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie jej interesów. Niedopełnienie pierwszego z tych obowiązków traktowane jest w orzecznictwie NSA jako wada skutkująca wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkti 4 kpa). Uchybienie drugiemu obowiązkowi z reguły jest poczytywane za naruszenie procedury, mające istotny wpływ na wynik sprawy umożliwiające sądowi administracyjnemu uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia - por. np. wyrok NSA z 13.02.1986 r. (II SA 2015/85), ONSA 1986, z. l, poz. 13. Wynika z tego jednoznacznie, że podmiot bierze udział w postępowaniu administracyjnym, jeżeli powiadomiono go o toczącym się postępowaniu, zapewniając mu jednocześnie możliwość czynnego w nim udziału. Inne rozumienie tego pojęcia w odniesieniu do stron postępowania, a odmienne do prokuratora prowadziłoby do niczym nie uzasadnionego uprzywilejowania pozycji prokuratora. Jak to już podkreślił NSA w cyt. już uchwale z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 6/05 nie istnieją żadne przyczyny, dla których należałoby przyznawać prokuratorowi biorącemu udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, a któremu została doręczona decyzja administracyjna, korzystniejszych niż stronie warunków zaskarżania do sądu administracyjnego wydanej w tym postępowaniu decyzji. Natomiast przepis art. 183 § 1 kpa jest unormowaniem szczególnym mającym zapewnić prokuratorowi możliwość przystąpienia do już toczącego się postępowania administracyjnego. Nie można natomiast interpretować tego przepisu w ten sposób, że wymaga on złożenia od prokuratora oświadczenia o przystąpieniu do postępowania, które zostało zainicjowane zwróceniem się przez niego o wszczęcie postępowania lub wniesieniem sprzeciwu od decyzji ostatecznej. Byłoby to bowiem działanie kompletnie niecelowe. Trzeci z zarzutów jest całkowicie chybiony. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - por. wyrok NSA z 1.06.2004 r., GSK 73/04, M.Pr. 2004, nr 14, s. 632. Jedynie naruszenie przepisu art. 156 kpa może stanowić analizowaną tu podstawę skargi kasacyjnej, ponieważ do tego przepisu bezpośrednio odsyła art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jest więc rzeczą oczywistą, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisu art. 188 kpa w zw. z art. 183 § 1 kpa, ponieważ przepisy te nie regulują postępowania sądowoadministracyjnego, a ponadto nigdzie w swoim uzasadnieniu Sąd I instancji nie dokonał ich wykładni. Mając powyższe na uwadze. Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.