IV SA/Po 960/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Protokolant sekr. sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Z.A. i P. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2004r. nr [...] w przedmiocie pomocy pieniężnej dla rodziny zastępczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. nr [...] z dnia [...] maja 2004 r., 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak /-/ G. Radzicka /-/ P. Miładowski PG/ Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. decyzją z [...] maja 2004r. nr [...]przyznał rodzinie zastępczej – Z. i P. A. pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania wnuka K. A. Organ określił, że wskazana pomoc ma być udzielana od 1 maja 2004r. do ukończenia przez dziecko 7 lat, w wysokości 947,60zł miesięcznie. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Jako podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wskazał art. 19 pkt 3, art. 74 ust. 1 pkt 1, art. 78 ust. 1, ust. 2 i ust 4 pkt 1, art. 106 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004r. nr 64, poz. 593) i § 15 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z 29 września 2001r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz.U. z 2001r. nr 120, poz. 1284) oraz art. 108 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z póź. zm.). W uzasadnieniu decyzji Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. wskazał, że obliczając kwotę pomocy pieniężnej uwzględnił wiek dziecka i przyznał ją w wysokości 60 % "podstawy" określonej w ustawie z 12 marca 2004r. na 1621 zł; po odliczeniu 50 % dochodu dziecka (tj. alimentów w wysokości 50 zł miesięcznie) co dało sumę 947,60 zł. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia strona zarzuciła organowi I instancji pominięcie art. 78 ust. 4 pkt 2 ustawy z 12 marca 2004r. tj. kryterium stanu zdrowia dziecka, powołując się jednocześnie na orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z [...] zaliczające K. A. do osób niepełnosprawnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lipca 2004r. utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji powołał się na te same przepisy, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia Miejsko Gminnego – Ośrodka Pomocy Społecznej w K. W szczególności podkreślono, dyspozycję § 15 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 września 2001r. określającą, że wysokość pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej miesięcznie wynosi w przypadku dziecka do 7 lat 60 % podstawy. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że świadczenie przyznane stronie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa mając na względzie § 15 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 29 września 2001r i obowiązujący od 1 maja 2004r. przepis art. 16 ust.5 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2003r. nr 228 poz. 2255 z póź. zm.) winno być art. 17 ust. 5 pkt 2 ppkt b – który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej. Z. i P. A. zaskarżyli decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając nieuzasadnione zastosowanie przez organ przepisu § 15 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia z 29 września 2001r. w sprawie rodzin zastępczych. Skarżący uznali, że organy powołały się na przepis wykonawczy bez należytej analizy ustawy z 12 marca 2004r. w sytuacji gdy art. 78 ust. 4 tego aktu umożliwia przyznanie pomocy w wysokości 80% podstawy przy uwzględnieniu wieku i stanu zdrowia dziecka; a ponadto podnieśli, że rozporządzenie jako akt niższej rangi niż ustawa, nie może ograniczyć organu w określaniu wysokości pomocy na poziomie 80% podstawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skoro zgodnie z obowiązującą od 1 maja 2004r. ustawą o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie przebywającej w rodzinie zastępczej, to przyznanie spornego świadczenia w wysokości wynikającej z § 15 ust. 1 rozporządzenia z 29 września 2001r. w sprawie rodzin zastępczych jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Artykuł 78 ust 4 ustawy z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej przewiduje, że: "Starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania rodziny zastępczej udziela tej rodzinie pomocy pieniężnej, uwzględniając: 1) wiek dziecka, 2) stan zdrowia dziecka, 3) niedostosowanie społeczne dziecka, jeżeli wykazuje ono przejawy demoralizacji w rozumieniu przepisów o postępowaniu w sprawach nieletnich - w wysokości wyższej niż określona w ust. 3, lecz nieprzekraczającej 80 % podstawy, pomniejszonej o kwotę odpowiadającą 50 % dochodu tego dziecka, nie mniej jednak niż 20 % podstawy.". Organ I instancji wydając decyzję nie wziął pod rozwagę pkt 2 cytowanego przepisu tj. kryterium stanu zdrowia dziecka – na które wskazywali z resztą sami skarżący. W ocenie Sądu takie stosowanie art. 78 ust. 4 jest błędne. Norma wyrażona w tym przepisie zobowiązuje organy administracji do rozważenia czy w konkretnym przypadku nie zachodzi którekolwiek z kryteriów wymienionych w punktach od 1 do 3. Organ potraktował przesłanki wymienione w ust 4 wybiórczo i odniósł się jedynie do wieku dziecka. Nie sposób podzielić stanowiska organów obu instancji, albowiem z uzasadnień decyzji nie wynika aby stan zdrowia dziecka w ogóle został wzięty pod rozwagę jako jedna z przesłanek uzasadniających przyznanie świadczenia w wysokości do 80% podstawy. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. przyznając pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej powołał również § 15 ust 1 pkt 1 rozporządzenia z 29 września 2001r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz.U. z 2001 nr 120 poz. 1284). Z przepisu tego wynika, że w przypadku dziecka w wieku do 7 lat – wysokość pomocy wynosi 60% podstawy określonej w ustawie o pomocy społecznej z 12 marca 2004r. Rozporządzenie nie określa wysokości pomocy w sytuacji, gdy dziecko nie ukończyło jeszcze lat 7, a jednocześnie zachodzi przesłanka w postaci złego stanu zdrowia dziecka. Takie okoliczności zachodzą w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu organ I instancji powinien w pierwszej kolejności wziąć pod rozwagę zarówno wiek dziecka, jak i stan jego zdrowia potwierdzony orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z [...] ; i wówczas dopiero rozważyć możliwość przyznania pomocy pieniężnej w wysokości do 80% podstawy. Wskazany w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego przepis § 15 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 29 września 2001r określa, że 80% podstawy przysługuje w przypadku dziecka w wieku do 7 lat otrzymującego zasiłek pielęgnacyjny – a ten zgodnie z obowiązującym od 1 maja 2004r. przepisem art. 16 ust.5 ustawy o świadczeniach rodzinnych K.A. nie przysługuje. Zdaniem Sądu wejście w życie nowej regulacji dotyczącej świadczeń rodzinnych odbierającej zasiłek pielęgnacyjny nie wyklucza argumentacji przytoczonej powyżej. Organ nadal powinien mieć na uwadze przesłanki z art. 78 ust 4 – obowiązującej w trakcie orzekania – ustawy z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, w szczególności wiek i stan zdrowia dziecka. W konsekwencji stosując się do tej regulacji, należało rozważyć udzielenie pomocy w granicach wskazanych in fine tegoż przepisu – a zatem w wysokości od 40% do 80% podstawy. Ponadto w niniejszej sprawie zwrócić uwagę należy na fakt, że rozporządzenie z 29 września 2001r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz.U. z 2001 nr 120 poz. 1284) zostało wydane jako akt wykonawczy do ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. (t.j. Dz.U. z 1998r. nr 64 poz. 414 z póź. zm.). Natomiast 1 maja 2004r. – a więc przed wydaniem decyzji obu instancji – weszła w życie ustawa z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004r. nr 64 poz. 593 z póź. zm.), utrzymująca w mocy na podstawie art. 159 dotychczasowe przepisy wykonawcze do czasu wydania przepisów wykonawczych na podstawie tej ustawy. Nie można zatem organom odmówić słuszności w zakresie powoływania się na przepisy rozporządzenia z 29 września 2001r. Jednakże w takiej sytuacji – zmiany dotychczasowej podstawy prawnej aktu wykonawczego – tym bardziej należało odwołać się do norm prawnych wynikających wprost z przepisu obowiązującej już w chwili orzekania ustawy; a ta w sposób wyraźny zezwala na przyznanie pomocy pieniężnej w wysokości do 80% podstawy przy uwzględnieniu przesłanek wymienionych w art. 78 ust. 4 w punktach od 1 do 3. Rozporządzenie ministra polityki społecznej z 18 października 2004 r. (Dz.U. z 2004r. nr 233 poz. 2344) wydane na podstawie art. 78 ust. 11 ustawy z 12 marca 2004r. określa w § 9 ust. 1 pkt 2 wysokość pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka do 7 lat umieszczonego w rodzinie zastępczej, posiadającego orzeczenie o niepełnosprawności na 80% podstawy. Jednocześnie w § 15 określono, że przepis § 9 ust. 1 pkt 2 wchodzi w życie z dniem ogłoszenia aktu – tj. z dniem 27 października 2004r. z mocą od dnia 1 maja 2004r. Zastosowanie takiej regulacji odnośnie obowiązywania przepisów rozporządzenia świadczy o tym, że ustawodawca dostrzegał potrzebę dostosowania aktu wykonawczego i to z mocą od dnia, w którym wszedł w życie art. 16 ust.5 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2003r. nr 228 poz. 2255 z póź. zm.) odbierający prawo do zasiłku pielęgnacyjnego od którego uzależnione było przyznanie pomocy pieniężnej w wysokości 80% podstawy – zgodnie z § 15 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 29 września 2001r. Oczywiście nie można zarzucić organom postępowanie wbrew rozporządzeniu które ogłoszono 27 października 2004r., a więc już po wydaniu decyzji. Jednakże zdaniem Sądu właśnie ten brak spójności ustawy i aktu wykonawczego – sytuacji w której obowiązuje nowa ustawa i rozporządzenie wydane pod rządami ustawy poprzedniej – powinien stanowić dla organów dodatkowy argument przemawiający za powołaniem się na przepisy wynikające z art. 78 ust. 4 ustawy z 12 marca 2004r. Reasumując powyższe rozważania Sąd stanął na stanowisku, że w rzeczonej sprawie organy obu instancji nie tylko pominęły jedną z przesłanek od których uzależnione było przyznanie pomocy finansowej w podwyższonej kwocie, ale błędnie zastosowały przepisy aktu wykonawczego dając im pierwszeństwo przed normami wynikającymi z ustawy. Ponadto organ II instancji nie odniósł się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu przez co naruszył przepisy art. 7 i 107 § 1 i 3 kpa. W ocenie Sądu decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego co miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c i art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 30 sierpnia 2002r. (Dz.U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 z póź. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ G. Radzicka /-/ P. Miładowski PG/