I FSK 687/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marek Kołaczek po rozpoznaniu w dniu 4 września 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Kr 509/06 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 27 stycznia 2006 r. w przedmiocie podatku od towarów i usług za miesiąc listopad 2001 r. oddala skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Kr 509/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę M. K. na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 27 stycznia 2006 r. w przedmiocie podatku od towarów i usług za miesiąc listopad 2001 r. Uzasadniając postanowienie Sąd wskazał, że zgodnie z art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.) skargę do sądu administracyjnego wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia w sprawie - za pośrednictwem organu, który je wydał. Tymczasem w niniejszej sprawie Strona - należycie pouczona o sposobie zaskarżenia decyzji - skargę wniosła bezpośrednio do Sądu, który następnie przesłał ją organowi odwoławczemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że decyzja została stronie doręczona w dniu 30 stycznia 2006 r., a zatem termin do jej zaskarżenia upływał w dniu 1 marca 2006 r. i w tym też dniu skarżący nadał przesyłkę w urzędzie pocztowym, adresując ją bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Sąd ten, dnia 7 marca 2006 r., nadał przesyłkę zawierającą przedmiotową skargę w placówce pocztowej i tę datę uznał za właściwą datę złożenia skargi przez podatnika. W związku z tym stwierdził, że została ona wniesiona po upływie terminu zakreślonego w ustawie. Strona zaskarżyła powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i ewentualnie o zadanie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji RP z pytaniem dotyczącym zgodności art. 53 § 1 oraz art. 54 § 1 P.p.s.a. z art. 45 i 78 Konstytucji RP. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono błędną wykładnię art. 53 § 1 i art. 54 § 1 w zw. z art. 83 § 3 P.p.s.a., polegającą na przyjęciu, że oddanie w polskim urzędzie pocztowym, w zakreślonym ustawowo terminie, skargi na decyzję administracyjną, zaadresowanej i przesłanej wprost do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a nie za pośrednictwem organu administracji, który wydał skarżony akt, nie jest wystarczającą przesłanką dla uznania, że termin do wniesienia tegoż środka zaskarżenia został zachowany. Sądowi pierwszej instancji zarzucono również błędną wykładnię art. 214 i art. 210 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm., dalej zwana "O.p.") przez przyjęcie, że skarżący został prawidłowo pouczony o możliwości i trybie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Argumentując ww. zarzuty autor skargi kasacyjnej podniósł, że nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu, iż dopiero dzień przesłania przez Sąd skargi organowi administracji, który wydał zaskarżoną decyzję (tj. 7 marca 2006 r.) stanowi dzień wniesienia skargi do sądu. Podkreślono, że celem przywrócenia aktualnie obowiązującego trybu wnoszenia skargi kasacyjnej było przyspieszenie postępowania, a nie zwiększenie rygorów formalnych. Wskazano, że art. 54 § 1 P.p.s.a. ma charakter przepisu porządkowego, a więc jego naruszenie nie może powodować "upadku środka odwoławczego". Zaznaczono, że zachodzi konieczność wykładni systemowej art. 53 § 1 i art. 54 § 1 P.p.s.a. z uwzględnieniem treści art. 65 kpa, gdyż - zdaniem strony skarżącej - nie do pogodzenia z zasadą zaufania obywateli do Państwa jest sytuacja, w której w ramach jednej procedury odwoławczej przepisy przewidywały odrębny tryb wnoszenia środków odwoławczych. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 214 O.p. autor skargi kasacyjnej podkreślił, że strona nie została prawidłowo pouczona o sposobie zaskarżenia decyzji, gdyż w pouczeniu zabrakło informacji o skutkach wniesienia skargi bezpośrednio do Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie spór koncentruje się wokół wykładni art. 54 § 1 w zw. z art. 53 § 1 i 83 § 3 P.p.s.a., a dokładnie stwierdzenia, że w świetle tych przepisów - w sytuacji, gdy skarżący wniósł za pośrednictwem poczty skargę bezpośrednio do Sądu i następnie Sąd przesłał ją za pośrednictwem poczty do właściwego organu - za dzień wniesienia skargi należy uznać dzień, w którym Sąd wysłał skargę do organu. W konsekwencji tego, jeżeli czynność Sądu nastąpiła po upływie 30 dni od daty doręczenia skargi skarżącemu, to właśnie jego obciążają negatywne skutki przekroczenia terminu - odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Przy tak zakreślonym przedmiocie sporu, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu. Pogląd ten znalazł już zresztą aprobatę w orzecznictwie sądów administracyjnych, na co wskazuje choćby teza postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 marca 2006 r. (niepubl.), gdzie Sąd wywiódł, że: "Zasada wnoszenia skargi za pośrednictwem organu administracji publicznej oznacza, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego lub też za pośrednictwem organu administracji publicznej innego niż ten, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, sąd ten powinien ją przekazać właściwemu organowi administracji publicznej. O zachowaniu terminu do wniesienia skargi, decyduje wówczas data nadania skargi przez sąd (organ administracji publicznej) pod adresem właściwego organu administracji publicznej". Pamiętać tutaj również należy o treści art. 98 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). W świetle tej regulacji, w okresie dwóch lat od dnia wejścia w życie P.p.s.a., skargę wniesioną bezpośrednio do sądu administracyjnego, przy zachowaniu terminu określonego w art. 53 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny przekazuje organowi, którego działania lub bezczynności dotyczy skarga, ze skutkiem określonym w art. 54 § 1 P.p.s.a. Zakreślony w przepisie dwuletni okres upłynął z dniem 31 grudnia 2005 r. Wobec tego zatem, że w niniejszej sprawie skarga została złożona po 31 grudnia 2005 r. przepis art. 98 ww. ustawy nie będzie miał zastosowania. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do uwzględnienia zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej w tym zakresie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można także zgodzić się z poglądem autora skargi kasacyjnej, że z uwagi na "porządkowo - organizacyjny" charakter normy art. 54 § 1 P.p.s.a. jej naruszenie nie może powodować odrzucenia skargi kasacyjnej, gdyż skutek taki z tegoż przepisu nie wynika. Tutejszy Sąd zwraca uwagę, że o sankcji za naruszenie treści przepisu nie decyduje jego charakter. Trzeba bowiem pamiętać, że dany artykuł (przepis) może stanowić (i zazwyczaj stanowi) jedynie cząstkę normy prawnej, której treść można zrekonstruować łącząc go z innymi przepisami w ramach danego aktu prawnego. Może więc się zdarzyć, że jeden przepis określa hipotezę normy prawnej, inny jej dyspozycję, a jeszcze w innym znajduje się sankcja za naruszenie tej normy. Dlatego też nie można twierdzić, że skoro w danym przepisie ustawodawca nie zawarł sankcji, to nie jest możliwym zastosowanie, w przypadku naruszenia tego przepisu, sankcji przewidzianej w innym artykule. Patrząc w ten sposób na treść art. 54 § 1 P.p.s.a., stwierdzić trzeba, że stanowi on tylko element normy prawnej określającej sposób dokonania czynności procesowej jaką jest wniesienie skargi. Sankcję zaś za niewłaściwe dokonanie takiej czynności ustawodawca przewidział w art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. i przez to ma ona zastosowanie w sytuacji naruszenia art. 54 § 1 P.p.s.a., jak i innych przepisów dotyczących tej materii np. art. 3 § 2 P.p.s.a. Niezasadny jest również zarzut, że wykładni art. 54 § 1 P.p.s.a. należy dokonywać przy uwzględnieniu art. 65 kpa, gdyż oba te przepisy dotyczą jednego postępowania odwoławczego. Moment wniesienia skargi do organu administracji publicznej rozpoczyna postępowanie sądowoadministracyjne (patrz J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 160 i 161). Jest to odrębne postępowanie względem procedury administracyjnej, inny jest jego przedmiot, inny organ prowadzący. Stąd też regulacje prawne określające porządek czynności procesowych mają autonomiczny charakter i nie jest dozwolone odczytywanie ich treści przy zastosowaniu przepisów z zakresu postępowania przed organami administracji publicznej. Pogląd ten potwierdza m.in. teza postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 października 2004 r., sygn. IV SA/Gl 647/04 (publ. w ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 116), gdzie stwierdzono, że dla oceny zachowania terminu do wniesienia skargi nie można przyjąć daty nadania tejże skargi do organu niewłaściwego w rozumieniu art. 54 § 1 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że na tym etapie postępowania niedopuszczalne jest zastosowanie trybu przewidzianego w art. 65 kpa. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przepisów, tj. art. 214 i art. 210 § 1 pkt 7 O.p., należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 183 § 1 P.p.s.a. związany jest granicami skargi kasacyjnej (poza przypadkami nieważności postępowania wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a.). Podstawę skargi kasacyjnej w odniesieniu do przepisów postępowania - art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - może stanowić wyłącznie przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wynika to z faktu, że Sąd działa jedynie w ramach procedury nakreślonej postanowieniami tegoż aktu. Nie może więc naruszyć swoim postępowaniem przepisu normującego postępowanie przed organami podatkowymi (por.: wyroki NSA: z dnia 31 maja 2004 r., sygn. FSK 103/04 [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, W - wa 2005 r., str. 541; z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. OSK 121/04 ONSAiWSA z 2004 r., nr 1, poz. 11). Zarzuty naruszenia przepisów Ordynacji podatkowej mogłyby być skuteczne tylko wtedy, gdyby strona skarżąca połączyła je z odpowiednim przepisem ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec wadliwie sformułowanych zarzutów w zakresie naruszenia Ordynacji podatkowej, zarzuty te nie mogą być przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przechodząc do wniosku strony o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 193 Konstytucji RP z pytaniem dotyczącym zgodności art. 53 § 1, art. 54 § 1 i art. 83 § 3 P.p.s.a. z art. 45 i 78 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Kwestia konstytucyjności wspomnianych przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma bowiem charakteru prejudycjalnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.