II SA/Bd 1280/05

Dnia 25 kwietnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi Romualdy M. Ireny L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2005 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] 2005r. Nr [...] Prezydent Miasta B., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i gminnym, polegającą na rozbudowie z przebudową układu drogowego ulic [...] w B. wraz obiektami infrastruktury technicznej w granicach obszaru zaznaczonego na załączniku graficznym do decyzji. W decyzji szczegółowo określono warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy takie jak: warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz informacji dotyczących klasyfikacji gruntu przeznaczonego pod inwestycję. Linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono według załącznika graficznego do decyzji. Organ stwierdził, że dokonano stosownych zawiadomień, obwieszczeń, uzgodnień jak również sporządzony został raport oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Raport uzyskał pozytywną opinię Wojewody [...] oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Projekt decyzji został uzgodniony z Marszałkiem Województwa [...], Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w T. Delegatura w B., Wojewodą [...] Wydziałem Środowiska i Rolnictwa. Zamierzenie inwestycyjne zostało zaopiniowane także przez Zarząd Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej. Od powyższej decyzji odwołały się Romualda M. i Irena L., zarzucając organowi naruszenie art. 64 § 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Odwołujące się argumentowały, iż tylko właściciel może mieć korzyści i rozporządzać rzeczą zgodnie z jej społeczno - gospodarczym przeznaczeniem. Jak wskazywały wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego daje możliwość wywłaszczenia, a skoro tak to "dlaczego" organ I instancji wskazuje w wydanej decyzji, że należy ją projektować i realizować w sposób zapewniający spełnienie wymagań dotyczących poszanowania interesów osób trzecich, jak również, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ w ocenie odwołujących się winien wydać jedynie decyzję o warunkach zabudowy dla dróg wewnętrznych obsługujących przyszłe inwestycje I.. Ponadto, strony wskazywały na ich zdaniem, karygodne i niezgodne z prawem wysłanie decyzji o warunkach zabudowy bez załączników graficznych. Decyzją z dnia [...] 2005r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego realizacja inwestycji w niniejszej sprawie winna przebiegać w dwóch etapach i w dwóch różnych postępowaniach. Przedmiot postępowania i zakres ustaleń, który należy uwzględnić w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wynika z art. 53 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80, póz. 717 ze zm.), został prawidłowo ustalony przez organ I instancji, a wydana decyzja zawiera wszystkie wymagane elementy. Jest ona etapem wstępnym i ma na celu tylko przesądzenie, czy planowane przez inwestora zamierzenie może być realizowane na danym terenie w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Organ odwoławczy wskazał, iż zakres ochrony interesów osób trzecich, nie może być szerszy niż przedmiot tego postępowania, a ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest uzależnione od zgody właściciela, bowiem nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności. Ustalenia zawarte w decyzji nakazują inwestorowi uregulowanie spraw terenowo-prawnych i mają na celu uprzedzenie inwestora o konieczności wykazania się prawem do dysponowania gruntem przy składaniu wniosku o pozwolenie na budowę. Wobec powyższego, dopiero przed drugim etapem postępowania (tj. przed uzyskaniem pozwolenia na budowę) inwestor będzie musiał uzyskać pozwolenie właścicieli na wejście na teren w celu realizacji zamierzonej inwestycji. Samo zakwestionowanie planowanej inwestycji nie jest wystarczające do tego, aby uznać, iż w niniejszej sprawie naruszone zostały interesy skarżących w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konkretyzacja lokalizacji oraz innych szczegółów techniczno-budowlanych nastąpi dopiero w drugim etapie postępowania czyli w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, gdzie inwestor i projektant będzie zobowiązany uwzględnić zgłaszane zastrzeżenia. Na powyższe rozstrzygnięcie zainteresowane złożyły skargę do Sądu, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano stanowisko organu odwoławczego. Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80, póz. 717 ze zm.), decyzja o lokalizacji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) wymagana jest przy lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydawane w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywołują skutki ekonomiczne wynikające z roszczeń odszkodowawczych na zasadach, jak w sytuacji uchwalenia planu miejscowego. Skarżące są wieczystymi użytkownikami nieruchomości położonych przy ulicy [...], na których ma być m.in. lokalizowana inwestycja. Z uwagi na fakt, że zaskarżona i utrzymana w mocy decyzja organu I instancji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego rodzi takie same skutki prawne jak plan miejscowy, to korzystanie z nieruchomości lub jej części, w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stanie się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, a decyzja automatycznie uruchamia procedurę przewidzianą przepisem art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004r.. Nr 261, póz. 2603 ze zm.) tzn. wywłaszczenia nieruchomości. Celem skarżących jest wykazanie, że został naruszony ich interes prawny z uwagi na powstanie prawa do uruchomienia procedury wywłaszczeniowej w stosunku do użytkowanych przez nie nieruchomości. Zdaniem skarżących, inwestycja, która została zlokalizowana decyzją Prezydenta Miasta B. na przysługującym im prawie nie posiada charakteru inwestycji celu publicznego. Wyrażono też wątpliwość, czy planowana inwestycja dla inwestora, którym jest I. S.A., spełnia ustawowe przesłanki celu publicznego. Powołując się na Słownik języka polskiego PWN podkreślono, iż "publiczny" to - dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich; związany z jakimś urzędem, z jakąś instytucją; ogólny, powszechny, społeczny, nie prywatny. Istnieje dwojakie rozumienie wskazanego pojęcia. Z jednej strony pojęcie publiczności może się odnosić do zakresu dostępności danego przedsięwzięcia. Wówczas za działania publiczne należy przyjąć działania dostępne dla nieograniczonej liczby osób. Z drugiej strony, pod pojęciem działania publiczne mogą kryć się działania prowadzone, czy też w jakikolwiek sposób związane z urzędem lub instytucją państwową. W myśl przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, by zakwalifikować inwestycję, jako inwestycję celu publicznego, należy ustalić czy ma ona znaczenie lokalne - o zasięgu gminnym czy znaczenie ponadlokalne - o zasięgu powiatowym, wojewódzkim i krajowym. Ustawa nie precyzuje, jakie inwestycje należy zaliczyć do poszczególnych grup. Rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym powinno zostać uwzględnione w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, który jest uchwalany przez sejmik województwa. W zakresie niezbędnych zezwoleń umożliwiających rozpoczęcie inwestycji, w przypadku gdy na danym terenie nie ma planu zagospodarowania, inwestor powinien, przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę, uzyskać odpowiednią decyzję, której rodzaj uzależniony jest od rodzaju inwestycji. W przypadku inwestycji celu publicznego, jest to decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Określa ona rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, iż organ wydający pozwolenie na budowę nie może odmówić wydania decyzji w oparciu o informacje i dane zawarte w decyzji o lokalizacji inwestycji. Decyzja ta jest wydawana w uproszczonej procedurze bez spełniania wymogów z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niezbędnych w przypadku wystąpienia o decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji niepublicznej. Aby inwestycja posiadała charakter publiczny musi nastąpić realizacja celu wskazanego w art. 6 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, zgodnie z którym celem publicznym jest m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i wodne, budowa tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego oraz kontroli ruchu lotniczego, a także łączności publicznej i sygnalizacji". W art. 6 pkt 6 cyt. wyżej ustawy stanowi się o "budowie i utrzymaniu pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia przedszkoli, domów opieki społecznej i placówek opiekuńczo-wychowawczych" a w pkt. 10 art. 6 o "innych celach publicznych określonych w odrębnych ustawach". Zdaniem skarżących, żadna ustawa nie kwalifikuje budowy obiektów wielkogabarytowych, służących celom handlowym zwanych powszechnie marketami, jak również ich infrastruktury w tym dróg dojazdowych, parkingów itp. do celów publicznych. Gdyby nie zaistniała inwestycja prowadzona przez I. S.A., nie byłoby konieczności zmian w rozwiązaniach komunikacyjnych w rejonie wskazanych ulic, a prywatna i komercyjna inwestycja będąca inwestycją główną wraz z infrastrukturą wymagałaby wydania decyzji o warunkach zabudowy, która w sposób odmienny reguluje kwestie pozyskania prywatnych gruntów czy praw pod wskazane inwestycje. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwarza zdaniem skarżących pole do nadużyć. Przepisy dotyczące dobrego sąsiedztwa można ominąć, jeżeli inwestor udowodni, że jego inwestycja ma charakter publiczny. Od urzędnika i jego uznania zależy czy inwestycja uzyska status inwestycji celu publicznego, a zasada dobrego sąsiedztwa, której wprowadzenie miało eliminować chociaż częściowo chaos przestrzenny jest omijana. Drogi dojazdowe do mającego powstać marketu będą realizowane przez podmiot świadczący usługi handlowe o charakterze komercyjnym. Są więc przedsięwzięciem służącym prywatnym celom gospodarczym, a lokalna administracja to akceptuje. Błędnej kwalifikacji dokonuje się przeważnie tam, gdzie jest przewidywany bądź już występuje ostry sprzeciw społeczny. Dla innych inwestycji, czyli inwestycji niepublicznych można podjąć decyzję o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miejscowego. W takiej sytuacji tereny pod inwestycję winien wykupić inwestor komercyjny, a nie uzyskiwać je w drodze wywłaszczeń przy pomocy jednostki samorządu terytorialnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rodzaj inwestycji został określony jako rozbudowa z przebudową układu dróg publicznych wraz z obiektami infrastruktury technicznej. Z tego względu inwestycja ma charakter inwestycji publicznej. W odniesieniu do zarzutu o braku załączników, organ odwoławczy wyjaśnił, że zostały one skarżącym przesłane, co ustalono w oparciu o akta administracyjne niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tym samym należy stwierdzić, że wydawanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego ograniczone jest przedmiotowo jedynie do inwestycji realizujących cel publiczny. W literaturze wskazuje się, że objęcie konkretnego zamierzenia procedurą wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wymaga dokładnego ustalenia, czy inwestycja ta spełnia wskazane przesłanki, których nie wolno domniemywać lub interpretować w sposób rozszerzający (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, W-wa 2004, str. 364). Pojęcie "inwestycja celu publicznego" jest terminem , którego legalną definicję zawiera art. 2 pkt 5 omawianej ustawy. Przepis ten stanowi, że pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm. dalej zwanej u.g.n.). Przepis ten odsyła zatem do art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który określa listę celów publicznych kwalifikujących daną inwestycję do kategorii inwestycji celu publicznego. W rozumieniu tego przepisu celami publicznymi są m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, budowa tych dróg obiektów i urządzeń transportu publicznego. Cele określone w cytowanym przepisie są niezależne od siebie i nie ma podstaw ich weryfikacji ze względów podmiotowych a więc oceny przez pryzmat tego, kto je realizuje i dlaczego. Bez znaczenia jest też analiza wskazująca, że gdyby nie cel ostateczny w postaci budowy supermarketu, który ma charakter komercyjny nie byłoby mowy o realizacji inwestycji będącej przedmiotem wniosku. Nie ma bowiem uzasadnienia w świetle art. 6 u.g.n. poszukiwanie nowej definicji celu przez tworzenie nowych jakości wskutek łączenia znaczeniowego wymienionych w cyt. przepisie pozycji. Drugim elementem, który definiuje pojęcie inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wymóg działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym). Znaczenie lokalne lub ponadlokalne należy oceniać przez pryzmat zaspokajania potrzeb danej społeczności (odpowiednio gminnej, powiatowej, wojewódzkiej bądź całego społeczeństwa). W literaturze przedmiotu podkreśla się, że inwestycja celu publicznego nakierowana jest na urzeczywistnianie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynamniej na poziomie lokalnym. Trudno uznać, by budowa czy rozbudowa układu komunikacyjnego służyć miała dla potrzeb konkretnego odbiorcy. Budowa i przebudowa dróg objętych wnioskiem przyniesie korzyści nie tylko społeczności lokalnej i przyszłym klientom supermarketu. Tym samym zasadnie organ uznał, że spełnia ona ustawową definicję celu publicznego. Jednym z elementów decyzji jest określenie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Rozważając kwestię ochrony interesów osób trzecich należy mieć na względzie cel postępowania i zakres ustaleń, które należy uwzględnić w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zgodnie z treścią art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest etapem wstępnym i ma na celu tylko przesądzenie, czy planowane zamierzenie może być zrealizowane na danym terenie w zgodzie z obowiązującymi przepisami, a zakres ochrony interesów osób trzecich nie może być szerszy niż przedmiot tego postępowania. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich konkretyzuje się w pozwoleniu na budowę. Na tym etapie procesu inwestycyjnego nie występuje zagrożenie naruszenia prawa własności. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich. Ewentualne obawy o jakich piszą skarżące dotyczą kolejnego etapu realizacji inwestycji, gdy wystąpi konieczność podjęcia działań przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Należy jednak mieć na uwadze, że prawo własności nie ma charakteru absolutnego. W przewidzianych prawem przypadkach doznaje ono pewnych ograniczeń, np. przez przepisy prawa budowlanego, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej własność może być ograniczona w drodze ustawy, w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nie wykracza poza dopuszczalną ochronę tego prawa. Zgodnie z art. 56 ustawy o planowaniu i z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Biorąc pod uwagę, że wszelkie procedury związane z uzyskaniem odpowiednich opinii zostały zachowane, zasadne było wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, o której mowa w sentencji orzeczenia. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut związany brakiem doręczenia załącznika graficznego do decyzji. Skarżące nie kwestionowały faktu otrzymania decyzji. W odnośniku dotyczącym załączników zawarto pouczenie o miejscu zapoznania się z załącznikiem graficznym. Nie zostały zatem naruszone ich interesy dotyczące możliwości zaznajomienia się z zebranymi materiałami, ani prawo do obrony, przez możliwość zaskarżenia decyzji. Niezależnie od tego, jak wyjaśnił organ, załącznik graficzny został ostatecznie doręczony. W tych okolicznościach Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 upsa orzekł jak w sentencji.