II OSK 714/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser, Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz, Ludwik Żukowski /spr./, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt 7/IV SA 3312/03 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2003 Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej WSA lub Sądem) wyrokiem z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt 7/IV SA 3312/03 oddalił skargę B. Sp. z o.o. w W .na decyzję Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2003 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalno-usługowego. Zawarte w uzasadnieniu główne motywy rozstrzygnięcia Sądu były następujące: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 15 czerwca 2000 r. nr [...] nakazał B. Sp. z o.o. w W. dokonanie rozbiórki samowolnej rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego, położonego na nieruchomości przy ul. P. w W. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia 8 marca 2000 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 22 grudnia 1999 r., , i umorzył postępowanie w sprawie udzielonego wskazanej wyżej spółce pozwolenia na rozbudowę części usługowej, wydzielonej z części mieszkalnej. W wyniku wizji lokalnej, dokonanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 29 lutego 2000 r. organ stwierdził, że inwestor rozpoczął roboty budowlane bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponowne oględziny dokonane w dniu 9 czerwca 2000 r. potwierdziły kontynuację prac budowlanych na terenie obiektu. W związku z powyższym w ocenie organu powinien znaleźć zastosowanie art. 48 – Prawa budowlanego (w uzasadnieniu nie podano miejsca publikacji cyt. ustawy) nakazujący rozbiórkę obiektu wykonanego bez pozwolenia na budowę. Odwołanie od opisanej decyzji wniosła B. Sp. z o.o. wskazując, iż inwestor rozpoczynając roboty budowlane działał w dobrej wierze z uwagi na to, że prezes spółki jest cudzoziemcem, nie władającym praktycznie językiem polskim, co obligowało organy prowadzące postępowanie do wyczerpującego informowania o prawnych i faktycznych okolicznościach sprawy, po myśli art.9 k.p.a. Ponadto decyzję wydano w oparciu o ustalenia wizji lokalnej, przeprowadzonej przez organ w dniu 9 czerwca 2000r. bez zawiadomienia inwestora. Inwestorowi natomiast nakazano podpisanie protokołu in blanco zapewniając, iż nie będzie to miało wpływu na rozstrzygnięcie. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną; w uzasadnieniu stwierdził, iż strona odwołująca się prowadziła roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Inwestor wiedział o tym, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie była ostateczna, ponieważ prowadził prace mimo braku dziennika budowy, który jest wydawany przez organ po uostatecznieniu się decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 48 – Prawa budowlanego). Skargę do byłego Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2003 r. złożyła B. Sp. z o.o. zarzucając jej wydanie z naruszeniem art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w zw. z art. 1 pkt 37 tejże ustawy i art. 104, 109 i 110 k.p.a ), polegające na zastosowaniu w zaskarżonej decyzji art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r. w sytuacji, gdy postępowanie dotyczące samowolnej rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego nie zostało zakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie cyt. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Zarzucono również naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nieustosunkowaniu się w uzasadnieniu faktycznym do zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi z powodów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wedle oceny Sądu w konkretnym przypadku organ, którego decyzję zaskarżono nie dopuścił się naruszenia prawa. Zgodnie z art. 48 cyt. wcześniej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) właściwy organ władny był nakazać w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Pojęcie obiektu budowlanego, o którym mowa w tym przepisie zostało zdefiniowane w art. 3 ust. l pkt a ustawy i zgodnie z nim obiektem budowlanym mógł być m. in. budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Stosownie do art. 28 – Prawa budowlanego do rozpoczęcia budowy obiektu budowlanego wymagane jest uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę chyba, że zaistniały stan faktyczny pozwoliłby na zastosowanie art. 29 ust. l – Prawa budowlanego zwalniający od uzyskania takiego pozwolenia. W sprawie objętej skargą nie wynika aby spełnione zostały przesłanki ustalone Prawem budowlanym. Decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 maja 2000 r. i organ umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie. W związku z tym należało uznać, że rozbudowa obiektu budowlanego dokonywana przez stronę skarżącą była samowolą budowlaną i miał prawidłowe zastosowanie w sprawie art. 48 – Prawa budowlanego. Zastosowanie powołanego przepisu nie było uzależnione od intencji osoby dopuszczającej się samowoli budowlanej. Ujawnienie samowoli budowlanej obligowało właściwe organy do nakazania rozbiórki. Podnoszony prze stronę skarżącą zarzut, iż jej prezes nie uczestniczył w postępowaniu zaś protokoły podpisywał przed ich sporządzeniem w ocenie Sądu jest gołosłowny i nie znajdujący potwierdzenia w aktach sprawy. Niezasadny był również zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy –Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz.718). Zgodnie z art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zaskarżonych decyzji, stosownie zaś do treści art. 145 p.p.s.a. skarga podlega uwzględnieniu w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do rozstrzygania sprawy przez sąd administracyjny, do czego nie jest on uprawniony. Sąd administracyjny nie jest władny kwestionować zgodności z prawem decyzji jedynie dlatego, że prawo materialne zostało zmienione po jej wydaniu. Sąd nie podzielił poglądu strony skarżącej, iż datą wydania decyzji jest data jej doręczenia. Zgodnie z art. 107 k.p.a. datą wydania decyzji jest data w niej wskazana. Co do zasady data wydania decyzji przez organ z reguły nie jest równoznaczna z datą jej doręczenia. Data wydania decyzji wskazuje w jakim stanie faktycznym i prawnym decyzja zapadła. Wprawdzie w postępowaniu administracyjnym odwoławczym organ drugiej instancji ma obowiązek uwzględnienia zmian stanu faktycznego i prawnego, jaki zaszedł po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej jednakże powyższe nie odnosi się do postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem kontroli jest sprawa zakończona zaskarżoną decyzją. Przyznać należy, iż orzecznictwo w tym zakresie nie jest jednolite i na tle podobnych stanów faktycznych zapadały odmienne rozstrzygnięcia np. wyrok SN z dnia 2 października 2002 r. III RN 149/001, OSNP 2003/16/371 oraz uchwała NSA z dnia 4 grudnia 2000 r., FPS 10/00, ONSA 2001r, poz. 65. Sąd w konkretnym przypadku przychylił się do stanowiska Sądu Najwyższego zawartego w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku. Datą wydania decyzji, stosownie do treści art. 107 k.p.a. jest jej podpisanie przez organ, a w razie wątpliwości jest to data wskazana w decyzji. Pogląd strony skarżącej, iż datę wydania decyzji stanowi dzień jej doręczenia nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Gdyby przyjąć, iż datę wydania decyzji stanowiłaby data jej doręczenia, nikt nie mógłby dokładnie określić w jakim stanie prawnym decyzja zapadła. Pogląd taki stałby w sprzeczności z zasadą pewności i trwałości obrotu prawnego; uniemożliwiłoby to także kontrolę decyzji nie tylko przez Sąd, ale również przez organy administracji. Opisany dotychczas wyrok WSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt 7/lV SA 3312/03, został zaskarżony skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez B. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, reprezentowaną przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie tj. art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz.1126 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003r. w zw. z art. 7 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w zw. z art. 1 pkt 37 tej ustawy oraz art. 104, 109 i 110 k.p.a., polegające na zastosowaniu przez Sąd do oceny zaskarżonej decyzji i uznaniu za zgodne z prawem zastosowanie w zaskarżonej decyzji przepisu art. 48 -Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r., w sytuacji gdy postępowanie administracyjne dotyczące samowolnej rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego przy ul. P. w W. nie zostało zakończone decyzją ostateczną do dnia 11 lipca 2003 r. tj. do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej -Prawo budowlane z dnia 27 marca 2003 r. ; 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niewyjaśnieniu przez WSA podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia, przede wszystkim zaś braku zastosowania w zaskarżonym wyroku międzyczasowej regulacji z art. 7 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy –Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw w zw. z art. 1 pkt 37 tej ustawy oraz art. 104, 109 i 110 k.p.a. W związku z tym sformułowano na podstawie art. 176 oraz art. 185 § l wniosek o : 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz 2) zasądzenie kosztów sądowych w tym kosztów postępowania sądowego za obie instancje według norm przypisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na następujące okoliczności: istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie o to w jakim brzmieniu (tj. w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r., czy też w brzmieniu obowiązującym od tej daty) należało stosować przepis art. 48 cyt. ustawy –Prawo budowlane, w sytuacji gdy decyzja administracyjna organu drugiej instancji w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalno- usługowego, wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wydana została w dniu 30 czerwca, zaś doręczona stronie w dniu 11 sierpnia 2003 r. Udzielenie prawidłowej odpowiedzi na to pytanie wymagało zastosowania art. 7 ustawy z dnia 22 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw w zw. z art. 1 pkt 37 tej ustawy. Przepis ten stanowił, że do postępowań dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ – wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art. 1 pkt 37-39 – w części odnoszącej się do art. 48 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1 pkt 41. Sąd nie rozważył znaczenia formuły ustawowej, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie omawianej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się m. in. przepis art. 1 pkt 37 ustawy. Nie ulega wątpliwości, iż postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte przed dniem 11 lipca 2003r. Należy natomiast postawić pytanie o to w jakiej dacie postępowanie zostało zakończone decyzją ostateczną. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało zakończone decyzją ostateczną w dniu doręczenia tejże decyzji stronie, a zatem w dniu 11 sierpnia 2003 r. Pomiędzy dniem 30 czerwca 2003 r., oznaczonym jako data wydania decyzji a dniem 11 sierpnia 2003 r., tj. jej doręczenia stronie, postępowanie administracyjne było w toku. Postępowanie administracyjne kończy się bowiem decyzją ostateczną z chwilą doręczenia decyzji organu drugiej instancji stronom tego postępowania, nie zaś z chwilą wydania decyzji. Po wydaniu decyzji musi być ona wprowadzona do obrotu prawnego, a więc doręczona stronom. Wydanie decyzji bez jej doręczenia nie kończy postępowania administracyjnego. Rozumowanie to znajduje oparcie zarówno w materialnym, jak i procesowym ujęciu decyzji. Decyzja w ujęciu materialnym, jako akt zewnętrzny będący oświadczeniem władczym woli organu, może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli. Oświadczenie woli nie skierowane na zewnątrz nie może być uznane za decyzję (tak: NSA w uchwale z dnia 4 grudnia 2000 r. FPS 10/00, ONSA 2001 r., 2, 56). Zgodnie z art. 104 k.p.a., który zawiera łącznie z art. 105, 107 oraz art. 1 pkt 1 procesowe ujęcie decyzji, organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Decyzje kończą sprawę w danej instancji (art.104 § 2 k.p.a.). Wynika stąd, że postępowanie nie kończy się z chwilą załatwienia sprawy w formie decyzji. Sprawa administracyjna nie jest załatwiona, a więc nie jest zakończona, gdy organ administracji, spełniając wymagania formalne, przewidziane w art. 107 § 1 pkt 1 poprzestaje na tym i nie doręcza decyzji stronie. Za tym stwierdzeniem przemawia także argumentacja wynikająca z art. 109 i 110 k.p.a., zgodnie bowiem z art. 109 k.p.a. decyzję doręcza się stronie na piśmie zaś art. 110 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Decyzja procesowa jako akt zewnętrzny musi być zakomunikowana stronie, do tego czasu jest aktem nie wywierającym skutków; decyzja sporządzona, ale nie doręczona stronie nie załatwia sprawy administracyjnej, ponieważ nie wiąże organu ani strony. Do momentu doręczenia sporządzona już decyzja może zostać przez organ zmieniona i pozbawiona przymiotu stabilnego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty (por. cyt. już uchwałę NSA z dnia 4 grudnia 2000 r., FPS 10/00). Decyzja sporządzona przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] czerwca 2003 r. została doręczona stronie w dniu 11 sierpnia 2003 r., a więc po upływie jednego miesiąca od zmiany stanu prawnego. Decyzja ta, jak wynika z akt sprawy, wysłana została stronie dopiero w dniu 31 lipca 2003 r. Dowodzi to, że projekt decyzji sporządzony w dniu [...] czerwca 2003 r., w sytuacji zmiany stanu prawnego w dniu 11 lipca 2003 r. winien zostać przez organ drugiej instancji ponownie przeanalizowany; organ ten po stwierdzeniu przed zakończeniem postępowania, iż projekt decyzji nie odpowiada nowemu stanowi prawnemu, winien sporządzić nowy, zgodny z aktualnym brzmieniem ustawy, projekt decyzji i doręczyć go stronie. Tak zatem WSA niewłaściwie zastosował przepis art. 48 – Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003r. Sąd powinien zastosować przepis art. 48 – Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003r. w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy –Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, art. 1 pkt 37 tej ustawy oraz art. 104, 109 i 110 k.p.a. W zaskarżonym wyroku zabrakło w uzasadnieniu stanowiska Sądu, wbrew treści art. 134 § l oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., kompletnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd nie wyjaśnił dlaczego nie zastosował w sprawie przepisu art. 7 ust. 2 cyt. ustawy nowelizującej – Prawo budowlane chociaż miało to znaczenia dla wyjaśnienia sprawy, tym samym nie jest jasne dlaczego Sąd uznał prawidłowość uzasadnienia zaskarżonej decyzji w świetle wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Zmiana przepisów – Prawa budowlanego obligowała organ do wyjaśnienia tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, takie działanie Sądu naruszało przepisy art. 134 § l oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd nie wyjaśnił również powodów, dla których uznał uzasadnienie zaskarżonej decyzji za prawidłowe; strona skarżąca wnosiła w skardze do Sądu, że organ odwoławczy pominął zarzuty zawarte w jej odwołaniu, dotyczące wadliwego przeprowadzenia czynności procesowej oględzin. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarga sporządzona została przez uprawnionego pełnomocnika w rozumieniu art.175 § l ustawy z dnia – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwaną dalej p.p.s.a.). Nie zachodzą też inne przeszkody formalne do rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawowy zarzut skargi kasacyjnej sprowadzony został do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego (art.174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie. Błąd Sądu pierwszej instancji, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, polegał na uznaniu za zgodne z prawem zastosowanie przez organy nadzoru architektoniczno-budowlanego przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zmianami, zwanego dalej – Prawem budowlanym) w brzmieniu, które obowiązywało do dnia 11 lipca 2003r. Przepis art.48 – Prawa budowlanego, obowiązujący do 11 lipca 2003r. nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie bowiem postępowanie administracyjne nie zostało zakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz.718, zwana dalej ustawą zmieniającą). Obowiązek zastosowania w sprawie nowego brzmienia art. 48 – Prawa budowlanego wynikał z dyspozycji art.7 ust.2 ustawy zmieniającej. Art. 7 ust. 2 ustawy zmieniającej zawierał regulację intertemporalną, która nakazywała do spraw wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną stosować nowe, wprowadzone ustawą zmieniającą regulacje prawne. Wedle cyt. przepisu do postępowań – dotyczących rozbiórki obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ – wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art. 1 pkt 37-39 ustawy zmieniającej oraz - w części odnoszącej się do art. 48 ust.2 – Prawa budowlanego – art.l pkt 41 ustawy zmieniającej. W prowadzone na podstawie art.1 pkt 37-39 ustawy zmieniającej nowe brzmienie art. 48 i art.49 –Prawa budowlanego, a także dodane tymi przepisami nowe regulacje art. 49a. i 49b. – Prawa budowlanego umożliwiły legalizowanie samowoli budowlanej. W określonych sytuacjach jedyną sankcją administracyjną za dokonaną samowolę budowlaną stała się według nowych przepisów opłata legalizacyjna. Zdaniem strony wnoszącej kasację, nowe regulacje zezwalające na legalizację samowoli budowlanej powinny zostać uwzględnione przez organ odwoławczy oraz Sąd pierwszej instancji bowiem sprawa administracyjna nie została w sposób ostateczny zakończona przed dniem 11 lipca 2003r. Za ostateczne załatwienie sprawy należało uznać datę doręczenia decyzji ostatecznej stronie co jest równoznaczne z załatwieniem sprawy poprzez wydanie decyzji. Z tej przyczyny data 30 czerwca 2003r. nie mogła być traktowana jako za datę wydania decyzji. Dniem zakończenia postępowania administracyjnego był dzień doręczenia decyzji stronie skarżącej, czyli 11 sierpnia 2003r. Przyjęcie niezałatwienia sprawy przed 11 lipca 2003r. miało dla strony doniosłe ujemne konsekwencje, wynikające z rygorystycznej treści art. 48 – Prawa budowlanego przed datą wejścia w życie ustawy nowelizującej. Podkreślenia też wymaga fakt, iż strona wnosząca skargę kasacyjną w żadnym miejscu nie kwestionuje powadzenia prac budowlanych bez wymaganego pozwolenia, nie kwestionuje zatem dopuszczenia się samowoli budowlanej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów oraz argumentacji zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przepisów prawa materialnego oparty został w głównej mierze na motywach prawnych zawartych w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 4 grudnia 2000r. (FPS 10/00, ONSA 2001, z.2, poz.56). Powołana uchwała nie może być traktowana jako podstawowe wskazanie interpretacyjne przy rozpoznawaniu sprawy objętej skargą kasacyjną. Uchwała, o jakiej mowa, miała na celu wyjaśnienie wątpliwości prawnych, jakie powstały na tle wykładni już nieobowiązującej ustawy z dnia 28 grudnia 1989r. –Prawo celne, dokładnie jej art. 83 ust.1 (Dz.U. z 1994r. Nr 71, poz. 312 ze zm.). Na podstawie powołanego przepisu organy celne nie mogły wydać decyzji w sprawie należności celnych po upływie dwu lat od dnia, w którym powstał obowiązek ich uiszczenia. Na podstawie powołanego przepisu były podstawy do utożsamiania doręczenia decyzji z jej wydaniem, a w konsekwencji z załatwieniem sprawy do chwili, w której strona miała możliwość uzyskania pełnej informacji o sposobie jej rozstrzygnięcia. Okres dwu lat, o którym stanowił art. 83 ust.l – Prawa celnego był terminem, po upływie którego ulegało przedawnieniu dochodzenie należności celnej. Podobną konstrukcję przyjęto w art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005r. Nr 8, poz.60 ze zm.); na podstawie tego przepisu zobowiązanie podatkowe nie powstaje, jeżeli od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy nie została doręczona decyzja ustalająca to zobowiązanie. Przyjęcie, iż wydanie decyzji następuje w dacie jej doręczenia stronie nie budzi wątpliwości na tle tych przepisów, które wyznaczają organom administracji okres, w ciągu którego mogą one skutecznie dochodzić należności pieniężnych o charakterze publicznoprawnym. Tak zatem poglądy prawne wypowiedziane w motywach omawianej uchwały NSA dotyczyły w istocie odmiennego kontekstu prawnego niż objęty zarzutami skargi kasacyjnej. Podobne poglądy jak w cyt. uchwale wyrażone zostały w wyroku NSA z dnia 26 marca 2001r. (V SA 90/00, wyrok niepublikowany). W sytuacjach kiedy przepisy nie określają materialnoprawnych terminów ustalających chociażby możliwość ustalenia należności publicznoprawnej (np. podatków, należności celnych) za wydanie decyzji administracyjnej, a tym samym załatwienie sprawy można uznać datę, w której akt administracyjny zaopatrzony został we wszystkie niezbędne elementy tej formy działania administracji publicznej. Tak w szczególności należy pojmować konieczne elementy decyzji określone w art. 107 § l k.p.a. Realne jest, że w okresie jaki upływa pomiędzy sporządzeniem decyzji a jej doręczeniem organ może zmienić stanowisko w tej decyzji zajęte (art.107 § l w zw. z art.110 k.p.a.), Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie ma zaś na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (będącej organem administracji publicznej lub przez ten organ upoważnionej zgodnie z art.268a. k.p.a.). Nie można podzielić poglądu, że w okresie pomiędzy datą sporządzenia decyzji a momentem jej zakomunikowania stronie sprawa nie została zakończona (nie zakończone zostało postępowanie administracyjne). W postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy poprzedza moment, w którym strona ma możliwość zapoznania się z rozstrzygnięciem. Chwilą wydania decyzji jest wobec tego data jej sporządzenia nie zaś doręczenia stronie. Data sporządzenia decyzji wywołuje ponadto oznaczone skutki prawne. Wyrażony pogląd jest, co do zasady, bez mała powszechnie akceptowany w piśmiennictwie, znajduje też oparcie w orzecznictwie sądowym, przypisuje on zgoła odmienny sens dacie wydania decyzji niż zapatrywanie wyrażone w skardze kasacyjnej. Postawioną tezę można wesprzeć wielorako. I tak data wydania decyzji ma zasadnicze (...) znaczenie. Otóż jest to określenie dnia, według którego ocenia się stan faktyczny i prawny jako podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Organ ma obowiązek stosowania tych wszystkich przepisów prawnych, które zostały opublikowane do daty wydania decyzji, a jeżeli pominie on zmiany tych przepisów, czy ich uchylenie, to decyzja jest już dotknięta wadliwością (por. J.Borkowski: Decyzja administracyjna, Łódź, Zielona Góra 1998, s.54); data wydania decyzji wskazuje na istotny element w sprawowaniu orzecznictwa, bo pozwala ustalić w jakim stanie prawnym i faktycznym zapadło rozstrzygnięcie w sprawie. Zwrócić trzeba od razu uwagę, na to że nie będzie to data równoważna z tą, od której organ i strony będą związani decyzją (art.110); to prawda, że doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego (por.B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Warszawa 2004, s.497-498, 518); decyzja powinna zawierać datę wydania. Przez datę wydania decyzji należy rozumieć datę wydania decyzji na piśmie lub datę ogłoszenia decyzji ustnie z tym, że datą wydania decyzji pisemnej jest dzień podpisania decyzji zawierającej prawem wymagane składniki. Oznaczenie daty wydania decyzji jest doniosłe z tego względu, że dla oceny legalności decyzji przez sąd administracyjny jest stan prawny i faktyczny istniejący w dniu wydania decyzji np. wyrok NSA z dnia 17 listopada 1982r. I SA/Kr 664/82, ONSA 1982, z.2, poz.106 (por. M.Jaśkowska, A.Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Kraków 2005, s.645, analogiczne stanowisko prezentuje J.Kędziora: Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Warszawa 2005, s. 285 oraz G.Łaszczyca, Cz.Martysz, A.Matan:Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 661). Skrajnie odmienne stanowisko wyraził J.Pokrzywicki w komentarzu do art.72 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U.R.P. Nr 36, poz 341, zwanym w skrócie r.p.a.) pisząc "w jakim momencie decyzję można uznać za powstałą, za faktycznie istniejącą, w y d a n ą. Otóż cechy te uzyskuje odnośne pismo władzy dopiero w momencie jego doręczenia stronie lub ustnego ogłoszenia jego treści w wypadku obecności strony. Do tej chwili każda decyzja, nawet podpisana – uważana być musi za projekt decyzji, albowiem może być jeszcze przez władzę cofnięta lub zmieniona " (por. J.Pokrzywicki: Postępowanie administracyjne, Warszawa 1948, s.186). Dodać trzeba, że pogląd ten wypowiedziany został na gruncie r.p.a., oparty był o orzecznictwo Najwyższego Trybunału Administracyjnego bowiem w r.p.a. nie było odpowiednika dzisiejszego art.110 k.p.a., który został wprowadzony do ogólnego postępowania administracyjnego w k.p.a. w 1960r. (por.Z.Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Warszawa 1999, s.322). W uzasadnieniu wyroku z dnia 2 października 2002r. (III RN 149/01, OSNP 2003, nr 16, poz.371, Lex OMEGA 13/2006) Sąd Najwyższy zwrócił uwagę na istotne różnice dzielące wydanie i doręczenie decyzji. Zdaniem Sądu pojęcia "wydanie decyzji" nie można rozumieć jako wydania decyzji adresatowi w znaczeniu w jakim używa się pojęcia "wydanie" w odniesieniu do wydania rzeczy. Dlatego wydanie decyzji jest czynnością procesową organu administracji publicznej polegającą na podpisaniu decyzji zawierającej prawem wymagane elementy. W związku z tym datą wydania decyzji jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania decyzji jest data umieszczona w decyzji. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 4 listopada 1998r. (I SA 660/98, wyrok niepublikowany). W motywach cyt. wyroku stwierdzono, że o bezprzedmiotowości decyzji nie mogą decydować przepisy, które weszły w życie po wydaniu decyzji i które uzyskały moc obowiązującą w dniu jej doręczenia (por. też E.Frankiewicz: Wydanie a doręczenie decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo 2002, z. 2, s. 70-79). Art.107 § l k.p.a. określa niezbędne elementy decyzji administracyjnej (jej podstawowy standard). Jednym z tych elementów jest data wydania decyzji; sporządzając decyzję organ administracji publicznej musi określić dzień, miesiąc i rok wydania rozstrzygnięcia, co określać będzie granice czasowe dla stanu prawnego oraz okoliczności faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Pismo zawierające w swej treści decyzję administracyjną, co oczywiste, musi być sporządzone przed doręczeniem go stronie lub stronom postępowania. W chwili sporządzania (wydawania) decyzji organ nie może znać daty, w której nastąpi jej doręczenie. Przepis art. 107 § l k.p.a. nie stwarza możliwości pozostawienia w treści tego aktu miejsca na wprowadzenie w przyszłości daty wydania decyzji stąd też organ nie może wyczekiwać na chwilę, w której decyzja zostanie doręczona aby w stosownym momencie wprowadzić do jej treści datę wydania. Taki przypadek byłby dopuszczalny tylko wówczas, gdyby decyzja podlegała ogłoszeniu ustnemu (art.109 § 21 k.p.a.). Z reguły jednak decyzje doręczane są w trybie określonym w art.39 k.p.a. (w praktyce najczęściej przez pocztę), zaś w takiej sytuacji zupełnie nierealne byłoby zaopatrywanie decyzji w datę w momencie jej doręczenia. Data wydania decyzji może zatem być wprowadzona do jej treści najpóźniej w dniu jej ekspedycji do strony lub stron. Określenie w art. 107 § l k.p.a. daty wydania decyzji jako niezbędnego elementu jej treści ma przeciwdziałać sytuacji, w której za datę wydania decyzji należałoby uznać datę doręczenia jej stronie lub stronom. Bez tego elementu (daty) w postępowaniach administracyjnych, w których uczestniczyłoby wiele stron, zaistniałaby konieczność przyjęcia kilku różnych dat wydania decyzji trudno bowiem założyć aby w praktyce doręczenie stronom decyzji nastąpiło w tym samym czasie. Uznanie sprawy za załatwioną w kilku różnych datach pozostawałoby w sprzeczności z racjonalnym interpretowaniem prawa. Była już o tym mowa, że sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonej doń decyzji wedle stanu prawnego jaki obowiązywał w dacie jej wydania, trudno byłoby wyobrazić sobie efektywność takiej kontroli przy akceptacji tezy prezentowanej w skardze kasacyjnej, iż miarodajną dla oceny legalności decyzji byłaby data jej doręczenia stronie; sytuacja zyskiwałaby cechy drastyczne w przypadku wielości stron występujących w postępowaniu administracyjnym. Wtedy powstałyby nie dające się bliżej określić ilości normatywnych wzorców kontroli sądowej, co należałoby traktować jako stan patologiczny. Identyczny przypadek mógłby zaistnieć przy kontroli decyzji w trybach nadzwyczajnych postępowań administracyjnych. Podniesione dotychczas okoliczności prowadzą do wniosku, iż nie ma podstaw do akceptacji poglądu, iż data wydania (sporządzenia ) decyzji, jest tylko projektem decyzji i zdarzenie to nie wywołuje żadnych skutków prawnych, które następują dopiero z momentem (datą) doręczenia decyzji stronie lub stronom i ponadto, że doręczenie decyzji w istocie kończy postępowanie administracyjne zaś skutku takiego nie wywołuje wydanie (sporządzenie decyzji). W ten sposób zawarta w skardze kasacyjnej główna teza uzasadnienia zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie była nietrafna. Są podstawy do następującej konkluzji: obowiązujące przepisy k.p.a. nie dają podstaw do utożsamienia wydania decyzji z jej doręczeniem. Data wydania (sporządzenia) decyzji zgodnie z wymogiem z art.107 § l k.p.a. jest czynnością procesową wywołującą oznaczone, choć nie wszystkie skutki prawne. Owe skutki prawne sprowadzają się do: 1) określenia momentu czasowego, w którym będzie oceniana legalność decyzji. Podstawa prawna decyzji powinna odpowiadać stanowi prawnemu obowiązującemu w dniu jej wydania, a ustalony w toku postępowania administracyjnego stan faktyczny sprawy powinien odpowiadać stanowi rzeczywistemu z daty wydania decyzji, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej; 2) wyznaczenie terminu, w którym sprawa powinna być załatwiona; 3) skutki wynikające z przepisów szczególnych np. określenie momentu czasowego, w którym będą oceniane przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania (art.145 § l pkt 5 k.p.a.). Doręczenie decyzji zgodnie z art.110 k.p.a. powoduje jej wejście do obrotu prawnego, rozpoczyna bieg terminu do wniesienia odwołania, złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ponadto od daty doręczenia decyzji zaczynają biec terminy, po upływie których organ administracji publicznej odmawia uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, jak też od tej daty zaczyna biec termin, po upływie którego nie stwierdza się nieważności decyzji. Nie jest uprawniony zarzut skargi kasacyjnej, że w konkretnym przypadku Sąd pierwszej instancji miał obowiązek zastosować w sprawie art.7 ust.2 ustawy zmieniającej. Przepis ten mógł mieć zastosowanie do spraw wszczętych a niezakończonych przed 11 lipca 2003r. Sąd trafnie przyjął, iż sprawa dotycząca spółki B. została zakończona w dniu 30 czerwca 2003r., czyli przed wejściem w życie przepisów zmieniających. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wymienił powody, dla których w sprawie nie można było stosować przepisów dopuszczających legalizację samowoli budowlanej. Syntetyczne oraz merytorycznie poprawne uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie uprawnia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wyłożone dotychczas powody uzasadniały oddalenie skargi kasacyjnej zgodnie z art. 184 w zw. z art.183 § 1 oraz art.181 p.p.s.a.