II SA/Bd 134/06

Dnia 25 kwietnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2004 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2004 r. nr [...] II SA/Bd 134/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2001 r., nr [...] Wójt Gminy R. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji C. polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z przyłączem energetycznym we wsi R., na część działki nr 79/21. W dniu 15 listopada 2002r B. i G. S. wystąpili o stwierdzenie nieważności tej decyzji wskazując, że została ona podjęta bez ich udziału w postępowaniu administracyjnym, mimo że wynik tego postępowania ma wpływ na ich uzasadniony interes prawny jako właścicieli nieruchomości, na której zamierzają założyć dom spokojnej starości. Rozpoznając ten wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] 2004r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...]2004r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania działki nr 79/21 nastąpiło w sposób sprzeczny z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy R. zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...]1990r., określił, że przedmiotowa nieruchomość usytuowana jest na terenie jednostki planistycznej o symbolu 1RPZ określonej w części opisowej planu jako: "zakład rolny podlegający przedsiębiorstwu PGR w Ł. Plan nie przewiduje powiększenia obecnej powierzchni zakładu z przeznaczeniem na obiekty inwentarsko - gospodarcze". W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Wójt Gminy R. ustalając warunki zabudowy dla stacji telefonii komórkowej na gruncie przeznaczonym na działalność związaną z produkcja rolną rażąco naruszył przepis art. 43 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który jednoznacznie wymaga aby zamierzenie inwestycyjne było zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy, C. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów materialnych, w szczególności art. 43, 46a Ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 156 § 1 pkt. 7 k.p.a. Zdaniem strony, powołane w rozstrzygnięciu prawnym przepisy art. 156 § 1 pkt. 7 k.p.a. oraz art. 43. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. Organ administracyjny nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż zamierzenie nie było sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że już w dacie sporządzania planu w wyniku zmian społeczno-gospodarczych nie przewidywano rozwoju gospodarstw rolnych w ramach Państwowych Gospodarstw Rolnych. a w dacie wydawania decyzji mocą przepisów szczególnych o powołaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa zlikwidowano PGR. Zdaniem strony skarżącej. plan dotyczył jedynie braku możliwości rozbudowy terenu objętego planem z przeznaczeniem powiększenia zabudowy Zakładu Rolnego podlegającego PGR w Ł. o obiekty inwentarsko-gospodarcze. Skoro plan zakazywał określonej zabudowy wymieniając katalog inwestycji objętej zakazem - zakaz zabudowy inwentarsko-gospodarczej - nie można było zgodnie z przepisami prawa odmówić innego rodzaju inwestycji budowlanej. Ponadto strona skarżąca, wskazała, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. nie mógł być brak uzasadnienia zgodności zamierzenia z ustaleniami planu. W sytuacji, gdy organ w całości uwzględniał żądanie strony przy wydaniu decyzji, mógł on bowiem nawet odstąpić od uzasadnienia decyzji. Strona wywodziła, że skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji podniosło, iż decyzja organu I instancji nie pozwala na ustalenie, jakimi przesłankami kierował się organ, to tym bardziej nie mogło przesądzić kategorycznie, iż organ I Instancji przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia zasadę - co nie jest zakazane, jest dozwolone. Skarżąca zwróciła uwagę również, że planowana inwestycja pozwoliłaby na realizację przez Gminę zadań własnych zapewnienie mieszkańcom bezpieczeństwa i porządku publicznego i została zlokalizowana w najbardziej dogodnym miejscu zachowaniu wszelkich przepisów dotyczących ochrony życia, zdrowia i środowiska. Kolejnym argumentem, strony skarżącej jest to, że ustawa z dnia 21 lipca 2000r. prawo telekomunikacyjne oraz udzielona koncesja nakłada na C. obowiązek pokrycia usługami obszaru całego kraju w celu świadczenia m.in. usług na rzecz obronności i bezpieczeństwa Państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego, a także w przypadku klęsk żywiołowych lub nadzwyczajnych zagrożeń. C. jest zobowiązana również do zapewnienia bezpłatnych, alarmowych połączeń telefonicznych swych abonentów do organów powołanych ustawowo do niesienia pomocy. Z tego względu decyzję Wójta Gminy R. uznać należy jako uzasadnioną względami celowościowymi oraz społecznymi, służącą zapewnieniu społeczności lokalnej prawidłowego dostępu do sieci telefonii komórkowej, zarówno w stanach zagrożenia życia i zdrowia, jak i przy świadczeniu zwykłych usług telefonicznych. W ocenie skarżącej. stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zasługuje na uwzględnienie również, dlatego że nie zawiera rozstrzygnięcia prawnego. co stanowi naruszenie art. 107k.p.a. Zaskarżoną decyzją z dnia 13 marca 2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] 2004r.. W uzasadnieniu decyzji powołując się na treść mt. 2 ust. I ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, która obowiązywała w dniu wydania decyzji przez Wójta Gminy R. organ wyjaśnił. że wyłączną podstawą do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 40 ust. 1 ustawy) były ustalenia przeznaczenia i zagospodarowania terenu dokonane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z załączonego do akt sprawy wypisu i wyrysu "Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy R." wynika, że działka nr 79/21, na której części planowano budowę stacji położona jest w obrębie jednostki planistycznej oznaczonej symbolem 1 RPZ. Dla jednostki tej obowiązywały następujące ustalenia: ,Zakład Rolny podlegający przedsiębiorstwu PGR w Ł. Plan nie przewiduje powiększenia obecnej pow. zakładu z przeznaczeniem na obiekty inwentarsko - gospodarcze". Z ustaleń planu wynika więc w sposób nie budzący wątpliwości. że teren ten był przeznaczony pod funkcje związane z produkcją rolną. Wykładnia językowa tego przepisu prawa nie pozostawia wątpliwości, że inne, odmienne funkcje inwestycyjne nie stanowiące uzupełnienia funkcji podstawowej lub nie pełniące wobec niej służebnej roli, nie mogą i nie powinny być w tej jednostce realizowane. Odnosząc się do zarzutów strony zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy SKO powołało treść art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym od 30 marca 2001r. i stwierdziło, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przy braku przesłanek świadczących o zgodności zamierzenia z planem miejscowym stanowi o przyjęciu przez Wójta Gminy R. błędnej zasady, iż wszystko co nie jest zakazane ustaleniami planu jest dozwolone. Za niezasadne uznał organ stanowisko wyrażone przez stronę skarżącą, że aby w świetle przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym można było zabronić komuś zabudowy gruntu, to zakaz taki wymaga pozytywnego określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Istotą planu jest bowiem dopuszczenie do oznaczonego rodzaju zabudowy, a nie wyliczanie zakazów, a rzeczą wykładni jest, by plan ten był jako przepis gminny właściwie interpretowany. Podzielając co do zasady pogląd, że dokonując wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnić trzeba zmiany faktyczne i prawne, które nastąpiły od jego uchwalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zasada ta nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem teren przeznaczony został pod obiekty związane z produkcją rolną, z którymi stacja bazowa telefonii komórkowej nie posiada żadnego związku. W ocenie organu nie zasługuje także na uwzględnienie pogląd wyrażony przez stronę skarżącą, iż z faktu zaliczenia zamierzenia do kategorii inwestycji celu publicznego wynikają jakieś szczególne uprawnienia w zakresie lokalizowania tego typu zamierzeń. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na potrzeby realizacji celu publicznego ustalane są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 wskazuje jednoznacznie na obowiązek określenia w planie miejscowym terenów przeznaczonych dla realizacji celów publicznych oraz linii rozgraniczających te tereny. Ustalenie zatem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla stacji bazowej telefonii komórkowej uwarunkowane było wcześniejszą zmianą "Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy R.". W skardze na powyższą decyzję C. zażądała jej uchylenia i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...]2001r. oraz umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu skargi strona ponowiła te same zarzuty. które podniosła we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wyrokiem z dnia 16 września 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy skargę oddalił. Uznał on za bezzasadne zarzuty skargi i stwierdził, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób nie budzący wątpliwości wykazało na czym polega sprzeczność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z planem zagospodarowania terenu, na którym znajduje się nieruchomość objęta tą decyzją. Z planu tego wynika, że działka ta położona jest na obszarze, który funkcjonalnie jest związany z produkcja rolną. Budowy stacji telefonii komórkowej nie da się pogodzić z tą funkcja terenu, a zatem zamierzona inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej sprowadzającego się do stwierdzenia. że skoro plan zakazywał jedynie określonej zabudowy i nie wykluczał możliwości realizacji innych inwestycji budowlanych, to budowa stacji telefonii komórkowej jest zgodna z zapisem tego planu. Nie uznał też za zasadne podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów dotyczących postępowania. Wymieniony wyrok zaskarżyła skargą kasacyjną C. W skardze tej zarzucono naruszenie przepisów art. 140 k.c., art. 43 i 46a ustawy z 17 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, póz. 39 ze zm.) oraz art. 156 § l pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego a także ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy R. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy z 18 grudnia 1990 r. (publ. w Dz. Urz. Woj. Toruńskiego z 1991 r. Nr 5, póz. 31). Uzasadniając te zarzuty skarżąca podała. iż z zapisów planu wcale nie wynika zakaz budowy stacji telefonii komórkowej. Przy interpretacji obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy brać pod uwagę wolę organu uchwalającego ten plan. cel, dla którego został sporządzony oraz zaistniałe zmiany społeczno-gospodarcze po jego uchwaleniu, to jest likwidację Państwowych Gospodarstw Rolnych. Względy racjonalne i celowościowe wskazują na to. iż rozwój telefonii komórkowej, służący całej lokalnej społeczności. nie jest sprzeczny z przeznaczeniem terenu oznaczonym w badanym planie zagospodarowania przestrzennego. Zakazanie - zdaniem skarżącej - takich inwestycji w oparciu o ustalenia tego planu naruszy prawo własności przysługujące dysponentom powyższego obszaru poprzez zawężenie możliwości rozwoju istniejącego tam zakładu rolnego. Z tych względów skarga kasacyjna wnosiła o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego albo o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 listopada 2005 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. W uzasadnieniu wskazano. iż przyczyną stwierdzenia nieważności może być tylko oczywista sprzeczność pomiędzy ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu. a decyzją ustalająca dla tego terenu warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Taka sprzeczność w dotychczas prowadzonym postępowaniu w stosunku do nieruchomości objętej decyzją Wójta Gminy R. z [...]2001 r. nie została wykazana. Ponadto Sąd podniósł, iż nie ma żadnych podstaw do stwierdzenia, iż omawiany plan zagospodarowania przestrzennego zabraniał na spornym terenie lokowania urządzeń służących tej formie komunikacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 462 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedno Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz.139 ze zm.) obowiązującej w dacie wydania decyzji ostatecznej, której nieważność stwierdzono w zaskarżonej decyzji - decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy tym stwierdzenie nieważności decyzji, o którym mowa w tymże przepisie następuje na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Należy zwrócić w związku z tym uwagę, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji. wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. powinno było wykazać, iż istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu a decyzją ustalającą dla tego terenu warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozważając słuszność argumentów użytych przez organ, należało zwrócić uwagę na zapis planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy R. dla terenu. na którym miała być realizowana stacja bazowa telefonii komórkowej. Mianowicie dla obszaru jednostki planistycznej oznaczonej symbolem 1 RPZ. na której realizowana miała być projektowana inwestycja zapis planu brzmi: "Zakład Rolny podlegający przedsiębiorstwu PGR w Ł. Plan nic przewiduje powiększenia obecnej pow. zakładu z przeznaczeniem na obiekty inwentarsko - gospodarcze". Zdaniem organu z powyższego sformułowania wynika jednoznacznie. że teren ten jest przeznaczony na działalność związaną z produkcją rolną. Sąd nie podziela jednakże tego stanowiska. Część planu zagospodarowania przestrzennego. w której umieszczono cytowany zapis zawiera bowiem jedynie opis istniejącego stanu na wskazanych w nim obszarach. Nie określa natomiast przeznaczenia ani zasad zagospodarowania tych terenów. Ponadto należy zwrócić uwagę, że skarżący słusznie wskazał na nieaktualność zapisu dla obszaru oznaczonego symbolem 1RPZ związaną z likwidacją PGR-ów. Zakaz świadczący o sprzeczności przedmiotowej decyzji z planem. ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy R. nie wynika również z części planu zatytułowanej "zasady polityki przestrzennej i zagospodarowania gminy". Podstawowym warunkiem, jaki musi spełnić inwestor jest w świetle wymienionych w planie zasad ogólnych dokonanie stosownych uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody, Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i Wojewódzką Stacja Sanitarno-Epidemiologiczną. Warunek ten został przez stronę skarżąca spełniony. Należy zwrócić również uwagę na charakter inwestycji. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej służyć ma polepszeniu jakości i zwiększaniu zasięgu połączeń. Zatem inwestycja ta przynosi korzyści zarówno miejscowej społeczności jak i aktualnym właścicielom zakładu rolnego istniejącego już na przedmiotowej nieruchomości. Przy tym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika by na spornym terenie istniał zakaz lokowania urządzeń służących do komunikacji obojętnie czy mowa o telefonii komórkowej czy też telefonii stacjonarnej. Podkreślić należy przy tym, że takich zakazów nie przewiduje się także na przykład odnośnie lokalizacji urządzeń służących doprowadzaniu energii. Biorąc pod uwagę, że Sąd nie dopatrzył się by decyzja Wójta Gminy R.z dnia [....] 2004 r., nr[...] była dotknięta wadą powodująca jej nieważność z mocy prawa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art.135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.