II SA/Łd 1266/03

Dnia 10 lutego 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2005 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi W.S. i B.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki ogrodzenia oddala skargę. - [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją Nr [...] z dnia [...] (znak [...]) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. Nr [...] z dnia [...] (znak [...]) nakazującą rozbiórkę ogrodzenia nieruchomości przy ul. A w T., usytuowanego od strony ulicy. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy powołał się na przepis art. 3 ust. 5 i art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane, wywodząc, iż ogrodzenie placu budowy jako ogrodzenie tymczasowe winno posiadać cechy obiektu tymczasowego, to znaczy winno być łatwo rozbieralne i nie powinno być połączone trwale z gruntem. Zauważył nadto, iż w toku przeprowadzonych oględzin nieruchomości ustalono, iż "ogrodzenie to wykonane zostało z płyt betonowych montowanych z betonowymi słupami, osadzonych na stanowiącym fundament cokole betonowym". Ten sposób wykonania ogrodzenia, w ocenie organu odwoławczego, wskazuje, iż ogrodzenie to jest trwale powiązane z gruntem, co oznacza, iż jest obiektem stałym w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy, którego wykonanie powinno być poprzedzone dokonaniem stosownego zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. powołał się na załączony do akt administracyjnych projekt budowlany z dnia 12 kwietnia 2000r., w który na stronie 8 dotyczącej stanu istniejącego zagospodarowania terenu działki sformułowano następujący zapis: "działka jest ogrodzona bez naniesień kubaturowych". Powyższy zapis organ odwoławczy, wobec rozbieżnych dowodów w postaci oświadczeń skarżących, jak również zeznań świadków, według których ogrodzenie od strony ul. a wykonano w maju 2000r, tj. po uprawomocnieniu się w dniu 27 kwietnia 2000r. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...], uznał za wiarygodny materiał dowodowy. Przyjął bowiem, iż projektant nie miał podstaw to tego by w projekcie podawać informację niezgodną ze stanem faktycznym w przeciwieństwie do inwestorów, zainteresowanych korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem. Zeznania świadków i inwestorów uznał za niewiarygodne. Organ odwoławczy powołał się na wyjaśnienia projektanta zawarte w piśmie z dnia 15 kwietnia 2003r., z których wynika, iż opracowania projektowe zakończone zostały w kwietniu 2000r., a rozpoczęcie opracowań poprzedzone zostało wizją w terenie w końcu 1999r., w chwili wizji ogrodzenie istniało, lecz być może brana była wówczas pod uwagę ewentualność jego zmiany w czasie późniejszym. Powyższe wyjaśnienia, w ocenie organu, nie wpłynęła na korektę projektu, a ogrodzenie chociażby nawet posiadało, określone w art. 3 pkt 5 prawa budowlanego przymioty obiektu tymczasowego, to z racji budowy przed datą udzielenia pozwoleń na budowę, nie można nazwać obiektem tymczasowym w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 3 tego prawa. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli W.S. i B.P., wnosząc o jego uchylenie oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozpatrzenia skargi przez sąd. Rozstrzygnięciu temu zarzucili naruszenie przepisów art. 7 do art. 10 k.p.a. Powołali się na wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi syg. akt SA/Łd 49/02 uchylający decyzję nr [...] z dnia [...] nakazującą rozbiórkę tegoż ogrodzenia w toku poprzednio prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego, wywodząc, iż organ administracji publicznej pierwszej instancji decyzją nr [...] w dniu [...] ponownie wydał identyczne rozstrzygniecie jak w uchylonej decyzji nr [...] z dnia [...]. Skarżący zauważyli, iż w swoim odwołaniu wskazali na błędność przyjętych ustaleń, a na okoliczność daty budowy przedmiotowego ogrodzenia powołali zeznania trzech świadków (R.G., J.J. i S.K.), którzy wykonywali to ogrodzenie, oraz wyjaśnienia projektanta J.C. – W., wedle której "ze względu na oświadczenie inwestorów, że w pierwszej fazie realizacji inwestycji, wykonają ogrodzenie tymczasowe, na czas trwania budowy, zrezygnowałam na tym etapie z projektowania celowego". Z tego względu, skarżący uznali, iż organ drugiej instancji nie podjął żadnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie uwzględniając przedstawionych dowodów postąpił uznaniowo i powtórzył uzasadnienie organu pierwszej instancji, "przeinaczając wypowiedzi projektanta" i zakładając, że zeznania świadków są nieprawdziwe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był przeto rozpoznać skargę w oparciu o przepisy nowej ustawy. O wpisie i innych kosztach sądowych, stosownie do § 2 art. 97 powołanej ustawy, orzekł na podstawie przepisów dotychczasowych. W myśl art. 3 § 1 powołanej ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji Nr [...] z dnia [...] (znak [...]) utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. Nr [...] z dnia [...] (znak [...]) nakazującą rozbiórkę ogrodzenia nieruchomości przy ul. A w T., usytuowanego od strony ulicy. Badając legalność tej decyzji, Sąd zważył, że zasadą ogólną prawa budowlanego z 1994r. wyrażoną w art. 28 jest obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę na realizację wszelkiego rodzaju obiektów budowlanych i wykonanie wszelkich robót budowlanych. Wyjątki od tej zasady zostały ustanowione w art. 29 tej ustawy. Katalog robót budowlanych zawarty w tym przepisie, obejmujący również ogrodzenia, jest zamknięty i niedopuszczalna jest jego rozszerzająca interpretacja. Na gruncie powołanych przepisów przyjąć zatem należy, iż roboty budowlane, które nie zostały wymienione w art. 29 prawa budowlanego wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a większość z robót wymienionych w art. 29, w tym także budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m., wymaga, stosownie do art. 30 prawa budowlanego dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, zaś do wykonania tych robót można przystąpić dopiero wówczas gdy właściwy organ w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia nie wniesie sprzeciwu (art. 30 ust. 2 zdanie drugie). Za naruszenie powyższej zasady ustawodawca przewiduje dwie sankcje, a mianowicie jedną w art. 48, drugą w art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000, Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Za podstawę zaskarżonej decyzji przyjęto pierwszy z wymienionych przepisów. Stosownie do tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania zaskarżonej decyzji właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Obiektem budowlanym zaś, zgodnie z art. 3 pkt 1 powołanej ustawy, jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty i dach budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąca całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. W analizowanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, iż przedmiotowe ogrodzenie o wysokości około 2,0 m usytuowane w odległości około 15 m od osi jezdni ulicy publicznej – ul. A w P. wykonano z płyt betonowych pełnych osadzonych na cokole betonowym, który to cokół miejscami wystaje kilka centymetrów ponad teren. Spór dotyczy natomiast charakteru i daty wykonania tego ogrodzenia, skarżący twierdzą bowiem iż ogrodzenie to wykonali maju 2000r., tj. w momencie kiedy decyzje o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych i inwentarskich z dnia [...] Nr [...] i Nr [...] były już ostateczne, jako tymczasowe związane z realizowanymi robotami, organy administracji publicznej uznały natomiast, iż ogrodzenie to ma charakter stały i zostało wykonane przed datą uprawomocnienia się tych decyzji. Podejmując próbę oceny charakteru przedmiotowego ogrodzenia Sąd odwołał się posiłkowo do zawartej w art. 3 pkt 5 powołanej ustawy definicji tymczasowego obiektu budowlanego przeznaczonego do czasowego użytkowania oraz zawartej w art. 3 pkt 10 definicji terenu budowy. Stosownie do pierwszego z powołanych przepisów pod pojęciem tymczasowego obiektu budowlanego należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany nie połączony trwale z gruntem, jak strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, pokrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Z kolei pod pojęciem terenu budowy należy rozumieć przestrzeń, w której prowadzone są roboty budowlane wraz z przestrzenią zajmowaną przez urządzenia zaplecza budowy. Na tej podstawie uznać należało, iż zaliczenie obiektu budowlanego, w tym przedmiotowego ogrodzenia, do kategorii obiektów tymczasowych zależy nie od roli, jaką ogrodzeniu wyznaczył inwestor, lecz od materiału, z jakiego wykonano ogrodzenie, jego wysokości, sposobu połączenia z gruntem. Ogrodzenie jako obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie budowy musi zatem odznaczać się takimi elementami jak nietrwałość, łatwość rozbiórki, brak połączenia z gruntem, tani materiał, z którego zostało wykonane, a ponadto ogrodzenie jako obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji obiektów budowlanych, stosownie do wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 1999r., SA/Bk 1672/97 (ONSA 2000, nr 1, poz. 38) ma taki charakter najwcześniej z dniem uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu na budowę. Wcześniej usytuowane na nieruchomości gruntowej obiekty o tymczasowym charakterze, jak barakowozy czy obiekty kontenerowe zaliczają się do wyszczególnionych w art. 3 pkt 5 tej ustawy tymczasowych obiektów budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Sporne ogrodzenie nie posiada cech obiektu tymczasowego, wręcz przeciwnie okoliczność wykonania go z płyt betonowych i związanie go w sposób trwały z gruntem poprzez osadzenie go na cokole betonowym dowodzi jednoznacznie, iż ogrodzenie to wykonano jako stałe, nie zaś jako tymczasowe na czas wykonywanych robót budowlanych. W analizowanej sprawie nie bez znaczenia jest również okoliczność usytuowania tegoż ogrodzenia od strony ulicy publicznej. Z tego względu niezależnie od tego czy zostało ono wykonane przed dniem uprawomocnienia się powoływanych przez skarżących decyzji o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych i inwentarskich, czy po uprawomocnieniu się tych decyzji wymagało ono zgody organów administracji architektoniczno – budowlanej. Żadnym dokumentem inwestorzy nie legitymują się, to zaś oznacza, iż ogrodzenie zostało wykonane z naruszeniem przepisów ustawy prawo budowlane. Zarzut skargi, iż postępowanie przeprowadzono z naruszeniem art. 7 – 10 k.p.a., tj. bez wyjaśnienia stanu faktycznego z pominięciem zeznań świadków i projektanta, w szczególności zaś bez dokonania błędnej oceny tych zeznać co do daty wykonania ogrodzenia, Sąd uznał za nieuzasadniony. Przede wszystkim zauważyć należało, iż organy administracji publicznej przeprowadziły w sposób wszechstronny postępowanie wyjaśniające w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz dokonały poprawnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a uczyniły to w granicach wyrażonej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów. Ocena tego materiału, zdaniem Sądu rozpoznającego tą sprawę, nie nosi cech dowolności, zaś rozbieżności w tym materialne co do daty wykonania spornego ogrodzenia znalazły swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zauważyć bowiem należy, iż organ wyjaśnił, na jakich dowodach oparł rozstrzygnięcie sprawy oraz które z rozbieżnych dowodów uznał za wiarygodne, a którym takiej wiary odmówił, jak również podał przyczyny poczynionych ustaleń. W ocenie Sądu sporne ogrodzenie, wbrew temu co twierdzą skarżący, zostało wykonane przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych i inwentarskich. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie przede wszystkim w dokonanym przez skarżących w dniu 30 lipca 1999r. zgłoszeniu zamiaru wykonania ogrodzenia działek nr 461, 462, 463, 450, 416, 449 od strony ul. A, oraz w wezwaniu przez właściwy organ skarżących do uzupełnienia tegoż wniosku. W wezwaniu tym organ poinformował inwestorów, iż budowa ogrodzenia od strony ul. A w dodatku w pasie rezerwowanym na poszerzenie tej ulicy wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Ponieważ inwestor nie uzupełnił wniosku, sprawę pozostawiono bez rozpatrzenia. W załączonych kopiach dziennika budowy budynków mieszkalnych i inwentarskich na przedmiotowych nieruchomościach także nie ma żadnej wzmianki o wykonaniu tymczasowego ogrodzenia budowy, z załączonego projektu budowlanego budynków mieszkalnych części opisowej zatytułowanej Zagospodarowanie terenu z kwietnia 2000r. wynika natomiast jednoznacznie, iż objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę działka jest ogrodzona bez naniesień kubaturowych. Skarżący również nie są w stanie jednoznacznie określić, kiedy rozpoczęli budowę ogrodzenia, podczas oględzin nieruchomości w dniu 6 czerwca 2001r. oświadczyli bowiem, iż sporne ogrodzenie "zostało wykonane w czasie od końca kwietnia do połowy lipca 2000r.", do protokołu oględzin z dnia 8 lutego 2001r. zaś oświadczyli, iż ogrodzenie to sukcesywnie wykonywano od maja 2000r. Powyższe oświadczenia inwestorów pozostają w oczywistej sprzeczności z innym nie budzącym wątpliwości dokumentem, a mianowicie z postanowieniem Zarządu Dróg Powiatowych z dnia [...]. Z postanowienia tego wynika, iż po rozpatrzeniu wniosku B.P. i W.S. z dnia 28 lutego 2001r., a więc złożonego już w dacie kiedy sporne ogrodzenie zgodnie z tym co oświadczają inwestorzy istniało, pozytywnie zaopiniowano projekt zagospodarowania działek nr ewidencyjny 463, 450, 416 i 449, w szczególności ogrodzenie posesji od strony ul. A. W dniu 1 marca 2001r. nie było możliwe zaopiniowanie projektu zagospodarowania terenu, w szczególności ogrodzenia, ogrodzenie to zostało bowiem już zrealizowane. Takie działania dowodzą, iż inwestorzy podjęli próbę wykazania legalności wykonanego już ogrodzenia. Z powyższych względów oświadczenia inwestorów co do daty wykonania ogrodzenia nie są wiarygodne. Przyjąć bowiem należy, iż inwestorzy nie działaliby na swoją niekorzyść i nie składaliby rozbieżnych wyjaśnień co do daty budowy ogrodzenia, gdyby w rzeczywistości przedmiotowe ogrodzenie zostało wykonane jako tymczasowe na czas realizacji robót budowlanych związanych z budową budynków mieszkalnych i inwentarskich na przedmiotowych nieruchomościach. Za wiarygodne, wobec jednoznacznych zapisów projektu budowlanego z kwietnia 2000r., nie mogą być uznane również wyjaśnienia autora projektu zawarte w piśmie z dnia 15 kwietnia 2003r., w których projektant informuje, iż "po otrzymaniu zlecenia od inwestorów pana B.P. i W.S. na wykonanie projektu 2 – ch domów mieszkalnych i projektu zagospodarowania terenu (decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...]) dokonałem wizji lokalnej w końcu roku 1999r. i uściśliłem szczegółowy program inwestycji. Mianowicie: zaprojektowanie budynku mieszkalnego – powtórzonego dla obu inwestorów, zlokalizowanie budynku stajni na wspólnej granicy działek (gotowy projekt, dostarczyli inwestorzy), zlokalizowanie wspólnej studni na granicy działek, zlokalizowanie zbiorników nieczystości ciekłych (zbiorniki bezodpływowe) dla budynków mieszkalnych i budynku stajni, zlokalizowanie śmietników na nieczystości stałe, rozplanowanie dróg dojazdowych, wstępna propozycja zagospodarowania zieleni (ścieżki, placyki wypoczynkowe, tarasy), ogrodzenie. Ze względu na oświadczenie inwestorów, że w pierwszej fazie realizacji wykonają ogrodzenie tymczasowe na czas trwania budowy zrezygnowałem na tym etapie z projektowania ogrodzenia". Biorąc to pod uwagę należało podzielić wyrażony przez organy obu instancji pogląd, wedle którego ogrodzenie ma charakter stały, zostało wykonane w 1999r., to jest przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę, a ponadto stanowi ono, wobec faktu nie zabudowania nieruchomości i usytuowania ogrodzenia od strony ulicy publicznej, odrębny obiekt budowlany, którego budowę należało zgłosić właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. To zaś oznacza, iż w sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 29 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, wedle którego nie wymagają pozwolenia na budowę obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż w toku postępowania nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów art. 7 do art. 10 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze fakt, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...] z dnia [...] (znak [...]) oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. Nr [...] z dnia [...] (znak [...]) nie naruszają przepisów prawa materialnego i procesowego, które w istotny sposób wpływają na rozstrzygnięcie sprawy, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.