I OSK 1415/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 12 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 283/05 w sprawie ze skargi P [...]. Spółka Akcyjna w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów w transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od P [...] Spółka Akcyjna w K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. kwotę 280 /dwieście osiemdziesiąt/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. IV SA/Wr 283/05, uchylił zaskarżoną przez Przedsiębiorstwo [...] S.A. w K. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów w transporcie drogowym oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa D. z dnia [...]. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Organ I instancji swoją decyzją odmówił Przedsiębiorstwu [...] S.A. w K. zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na linii K.-L.-Z. S., polegającej na likwidacji dwóch kursów. Jak wskazano w uzasadnieniu, zmiana zezwolenia wymagała na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. nr 204, poz. 2088) uzgodnienia z organami właściwymi ze względu na przebieg linii. Jeden z tych organów, Starosta Powiatu Z., postanowieniem z dnia [...] nie uzgodnił zmiany zezwolenia, a strona od postanowienia tego nie złożyła zażalenia. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...], z powołaniem się na art. 4 pkt 7, art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f, art. 20 ust. 1 i art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono m.in. że rozkład jazdy, który do końca 2003 r. mógł być zmieniany w odrębnym postępowaniu administracyjnym w sprawie koordynacji rozkładów jazdy na podstawie art. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. nr 50, poz. 601 ze zm.), od 1 stycznia 2004 r. stał się integralną częścią zezwolenia na przewozy regularne i stanowi warunki wykonywania przewozów określone w tym zezwoleniu – art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Przedsiębiorstwo [...] S.A. w K. zaskarżyło decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenia art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym przez jego błędną interpretację oraz naruszenia art. 7 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. – dalej kpa). Skarżąca podniosła, że organy administracji nieprawidłowo zinterpretowały art. 24 ust. 2 ustawy z pominięciem jej art. 22a ust 3, który to przepis nakazuje poprzedzić zmianę zezwolenia na linie komunikacyjne o długości do 100 km analizą rynkową. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu swojego wyroku stwierdził, iż na rozprawie skarżąca podniosła, że decyzja organu I instancji była wydana, mimo iż w dacie jej wydawania nie było jeszcze "prawomocne" postanowienie Starosty Z. z dnia [...] o "negatywnym uzgodnieniu" zmiany zezwolenia, które skarżącej zostało doręczone w dniu 15 listopada 2004 r. Sąd uznał, że zgodnie z "art. 106 ust. 1 kpa" (powinno być: § 1), w sytuacji, gdy przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzje wydaje się po uzyskaniu takiego stanowiska, które w myśl § 5 tego artykułu powinno przybrać formę postanowienia, na które służy zażalenie. Przepis art. 18 ustawy o transporcie drogowym wymaga, aby zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych i regularnych specjalnych, w sytuacji, gdy wydaje je marszałek województwa, było wydane w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej. Zmiana zezwolenia także wymaga takich uzgodnień. Przy wydawaniu decyzji organu I instancji doszło do naruszenia procedury, ponieważ postanowienie Starosty Ząbkowickiego w przedmiocie zmiany kursów "nie było prawomocne". Tak więc decyzja organu I instancji została wydana bez uzyskania stanowiska innego organu, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 6 kpa. Powołując się na "art. 145 § 1 pkt 6" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (powinno być art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) stwierdzono, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi: - błędną wykładnię art. 106 § 5 kpa w kontekście art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej ustawa P.p.s.a.); - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy P.p.s.a. przez jego zastosowanie zamiast zastosowania art. 151, co wyczerpuje hipotezę art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a. W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazane sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie o uchylenie tego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej uznano, iż okoliczność, iż w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji postanowienie Starosty Z. nie było jeszcze ostateczne, bowiem nie upłynął termin do złożenia zażalenia, z dwóch powodów nie ma znaczenia przy ocenie prawidłowości decyzji Kolegium wydanej w dniu [...]. Po pierwsze wniesienie zażalenia nie wstrzymuje zgodnie z art. 141 kpa wykonania postanowienia, a organ, który wydał postanowienie może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione. Po drugie [...] w K. nie złożył zażalenia na to postanowienie, składając jedynie odwołanie od decyzji organu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zażalenie takie zostało złożone, a przed jego rozpatrzeniem wydana została decyzja, byłaby ona dotknięta wadą uzasadniająca wznowienie postępowania. Powołano się przy tym na uchwałę NSA z dnia 9 listopada 1998 r., OPS 8/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 7. Jednak gdy w czasie wydawania decyzji przez organ odwoławczy postanowienie to było już ostateczne nie można uchylić z tego powodu decyzji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Przedsiębiorstwo [...] SA w K. wniosło o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi normami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Nie powinno być wątpliwości co do tego, iż decyzja Marszałka Województwa D. z dnia [...] była wydana przedwcześnie. W jej dacie postanowienie o odmowie uzgodnienia zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów w transporcie drogowym nie było jeszcze ostateczne. Postępowanie administracyjne jest jednak dwuinstancyjne, przy czym uznaje się w doktrynie i orzecznictwie sądowym, iż dwuinstancyjność postępowania polega na dwukrotnym rozpoznaniu sprawy przez organ, który wydał decyzję i organ wyższego nad nim stopnia. Do obrotu prawnego wchodzi przy tym zawsze decyzja organu II instancji, oczywiście wtedy, gdy zostało w sprawie złożone odwołanie. Oznacza to, że dla zaistnienia wady prawnej określonej w art. 145 § 1 pkt 6 kpa – decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, a z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o transporcie drogowym - niezbędne jest, aby w dacie wydawania decyzji ostatecznej nie znajdowało się w obrocie prawnym ostateczne postanowienie organu współdziałającego. Niezależnie od tego czy organy obu instancji świadomie czy nieświadomie nie wzięły pod uwagę faktu, że w chwili wydawania decyzji organu I instancji postanowienie organu współdziałającego nie posiadało przymiotu ostateczności, to w dacie wydawania wchodzącej do obrotu prawnego decyzji organu odwoławczego było już ostateczne. W tej sytuacji rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż pogląd prawny wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 9 listopada 1998 r., OPS 8/98, nie może mieć w rozpoznawanej sprawie znaczenia. We wskazanej uchwale decyzja ostateczna była wydana w momencie, w którym postanowienie z art. 106 § 5 kpa nie posiadło jeszcze przymiotu ostateczności. Z powyższych względów za trafny uznać trzeba także dość ogólnie sformułowany zarzut naruszenia prawa procesowego. Uznając, iż w sprawie miało miejsce naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie rozpoznał złożonych w skardze zarzutów. Z tego względu na podstawie art. 185 § 1 ustawy P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej samej ustawy.