II SA/Wa 302/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spraw.) Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung WSA Adam Lipiński Protokolant Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2006 sprawy ze skargi Z.T. na postanowienie Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] listopada 2005 nr [...] w przedmiocie ustalenia wysługi lat 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz decyzji Komendanta Rejonowego Policji z dnia [...] września 2005 r. nr [...] 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości W dniu [...] grudnia 2004 r. policjant Z.T. złożył do Komendanta Rejonowego Policji [...] wniosek o zaliczenie do okresu wysługi lat czasu pracy w Państwowym Gospodarstwie Rolnym [...] w czasie wakacji w latach 1967-1978. Komendant Rejonowy Policji [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2005 r., mając za podstawę art. 104 § 1, art. 107 oraz art. 70 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) odmówił Z.T. zaliczenia okresu pracy w Państwowym Gospodarstwie Rolnym [...] wykonywanej w czasie wakacji w latach 1967-1978 do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przedstawiony w sprawie materiał dowodowy w postaci dokumentów oraz wniosku i zeznań świadków nie daje podstawy do zaliczenia okresu pracy w PGR do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. Podniósł, że z zeznań świadków wynika jedynie sam fakt świadczenia pracy przez Z.T. w PGR, jednakże z zeznań tych nie wynika jaka była podstawa prawna jej wykonywania. Ponadto, w okresie, w którym Z.T. świadczył pracę na rzecz PGR był on osobą małoletnią, która w myśl obowiązujących wówczas przepisów nie mogła być osobą legalnie zatrudnioną. Twierdził też, że okoliczności te potwierdzają dokumenty zawarte w archiwum zlikwidowanego PGR. W konkluzji Komendant Rejonowy Policji [...] stwierdził, iż ocena zebranego materiału dowodowego pozwala jednoznacznie stwierdzić, iż we wskazanym przez skarżącego okresie nie był on zatrudniony w rozumieniu przepisów prawa pracy, a zatem nie jest możliwe zaliczenie tego okresu do wysługi lat na podstawie przepisów powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Od powyższej decyzji Z.T. wniósł w dniu [...] października 2005 r. odwołanie do Komendanta Stołecznego Policji. W uzasadnieniu podniósł, że prace w PGR wykonywane były głównie przez członków rodzin pracowników zatrudnionych w tych gospodarstwach, również młodocianych, którzy otrzymywali za to wynagrodzenie. Zarzucił błędne zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, poprzez pominięcie pkt 5 zawartego w § 4 ust. 1 tego rozporządzenia, który przewiduje możliwość zaliczenia innych okresów, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Skarżący zwrócił także uwagę na przepisy ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent (Dz. U. Nr 104, poz. 450 ze zm.), w świetle których możliwe jest zaliczenie do zatrudnienia nie tylko pracy wykonywanej przez młodocianych pomiędzy 14 a 15 rokiem życia ale także przed ukończeniem 14 roku życia oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z dnia 23 czerwca 1994 r. sygn. akt III Aur 187/94. Komendant Stołeczny Policji postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r., na podstawie art. 134 w zw. z art. 123 kpa stwierdził niedopuszczalność odwołania Z.T. od decyzji Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] września 2005 r., Nr [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż zgodnie z treścią § 4 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Jednocześnie stwierdził, jakie sprawy mają charakter administracyjnoprawny i są przedmiotem rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej. Wskazał, iż są to sprawy, których przedmiotem jest termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz jego procentowa wysokość. Wyjaśnił, iż zgodnie z § 5 ust. 3 tego rozporządzenia wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składkowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba, że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Stwierdził, iż ustalenie wysługi lat stanowi element postępowania wyjaśniającego, jednakże nie jest odrębną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Uznając, iż decyzja organu I instancji nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 kpa, lecz jedynie czynnością materialno-techniczną dotyczącą ustalenia pewnych faktów organ w konkluzji stwierdził, iż odwołanie od niej nie jest z przyczyn przedmiotowych dopuszczalne i nie może zostać merytorycznie rozpoznane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z.T. przytoczył stan faktyczny sprawy, opisał przebieg postępowania administracyjnego przed organem I i II instancji i wniósł o zaliczenie 2 lat 2 miesięcy i 19 dni do lat pracy. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Komendanta Stołecznego Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne wskazując, iż zgodnie z art. 134 kpa odwołanie od decyzji jest niedopuszczalne, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi czynność materialno-techniczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów, niż podane przez skarżącego. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Omawiane rozporządzenie wskazuje także jednoznacznie, jakie sprawy mają charakter spraw z zakresu administracji publicznej i są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych. Zgodnie z § 5 ust. 4 do wspomnianej kategorii spraw o charakterze administracyjnoprawnym prawodawca zaliczył wyłącznie kwestie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości. Natomiast zgodnie z § 5 ust. 3 wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składkowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Dlatego ustalenie wysługi lat policjanta na potrzeby wzrostu uposażenia zasadniczego jest wyłącznie częścią postępowania dowodowego prowadzonego w sprawie o przyznanie określonego świadczenia pieniężnego i nie stanowi w związku z tym sprawy, która jest rozstrzygana w drodze samodzielnej w tej kwestii decyzji administracyjnej (vide uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2001 r. sygn. akt OPS 8/11 publ. ONSA z 2002 r. z.1, poz. 9). W niniejszej sprawie Komendant Rejonowy [...] odmówił ustalenia skarżącemu wysługi lat w drodze decyzji administracyjnej. Tymczasem, jak wskazano wyżej, kwestia ta nie powinna być rozstrzygana w drodze samodzielnej odrębnej decyzji administracyjnej. W konsekwencji powoduje to, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zaznaczyć należy, że organ II instancji dostrzegł powyższe nieprawidłowości i stwierdzając niedopuszczalność odwołania wskazał w uzasadnieniu, iż nie istnieją podstawy prawne do rozstrzygnięcia sprawy zaliczenia lub odmowy zaliczenia danego okresu do wysługi lat w formie decyzji administracyjnej. Uszło uwadze organu, iż rażąca wada, jaką było wydanie decyzji bez podstawy prawnej obligowała organ do wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego przewidzianego w przepisach art. 156-159 kpa i w konsekwencji stwierdzenia nieważności tej decyzji. Tymczasem Komendant Stołeczny Policji zaniechał stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Komendanta Rejonowego Policji [...] i wydał postanowienie o niedopuszczalności odwołania, pozostawiając w ten sposób w obrocie prawnym akt dotknięty kwalifikowaną wadą prawną. W konsekwencji organ II instancji również rażąco naruszył prawo wydając zaskarżone postanowienie, zamiast stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Komendanta Rejonowego Policji w W. z dnia [...] września 2005 r. nr [...] Sąd, stosownie do art. 135 ustawy z dnia 39 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1260 ze zm.), stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia i decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2005 r. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 oraz art. 132 w zw. z art. 152 cytowanej już wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.