II SA/Lu 250/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.),, Asesor WSA Jerzy Drwal, Protokolant Asystent sędziego Rafał Ostrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nakazu rozbiórki budowli I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta z dnia [...] znak: [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] , [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity w Dz.U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 ze zm.) , w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity w Dz.U. Nr 207, poz. 2016 z 2003 r. ze zm.) – po rozpatrzeniu odwołania D. Ż. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta z dnia [...] znak: [...], nakazującej D. Ż. i J. D. Ż. – Ż. wykonanie rozbiórki kompostownia, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy [...] w C – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowaniu organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że organ I instancji w postępowaniu dowodowym ustalił, że w południowo-zachodniej części działki o nr ewid. [...], znajduje się wydzielone miejsce o wymiarach 1,50 x 1,70 m, w którym J. Ż. – Ż. i D. Ż. gromadzą odpady pochodzenia roślinnego, które jest zlokalizowane w odległości 0,80 m od ogrodzenia działki. W powyższym miejscu wcześniej usytuowany był drewniany budynek gospodarczy, użytkowany przez poprzedniego właściciela jako miejsce składowania odpadów stałych. Obecnie zostało wydzielone na gruncie poprzez wbicie w grunt drewnianych słupków oraz wykonaniu osłon w postaci przymocowanych do słupków palet drewnianych. Zdaniem organu I instancji powyższy "kompostownik" jest, w świetle art. 3 pkt 3 cyt. ustawy Prawo budowlane budowlą i wymaga dokonania, przed rozpoczęciem jego budowy, zgłoszenia. Natomiast nie dokonanie przez J. i D. Ż. zgłoszenia skutkowało zastosowaniem w tej sprawie przez organ I instancji art. 49b Prawa budowlanego. Natomiast art. 49b ust. 1 stanowi, że właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego prawem zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z kolei art. 49b ust. 2 stanowi, że jeżeli budowa , o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych, organ nadzoru budowlanego powinien wszcząć procedurę legalizacyjną przewidzianą w tymże przepisie. W omawianej sprawie PINB miasta C. ustalił, że "kompostownik" narusza przepisy § 22 – 24 i 31 warunków technicznych z dnia 12 kwietnia 2002 r. , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż "kompostownik" zlokalizowany jest w odległości mniejszej niż 2 m od granicy działki sąsiedniej oraz w odległości mniejszej niż 15 m od studni. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia oraz fakt, iż nie można w stosunku do "kompostownika" wszcząć procedury legalizacyjnej, wymienioną na wstępie decyzją, wydaną na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity w Dz.U. nr 207, poz. 2016 z 2003 r. ze zm.) organ I instancji nakazał D. Ż. i J. D. Ż. – Ż. wykonanie jego rozbiórki. Następnie odwołanie od powyższej decyzji złożył D. Ż. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odwołaniu wskazuje na powołanie przez organ I instancji błędnego numeru ewidencyjnego działki , na której zlokalizowany jest "kompostownik" ( w decyzji jest to Nr [...] winien być [...]. Ponadto podnosi, że "kompostownik" wybudowany został przez poprzedniego właściciela działki przed 1 stycznia 1995 r. czyli, stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane nie można w stosunku do tego obiektu zastosować art. 48. Na dowód powyższego skarżący załączył do odwołania wycinek mapy zasadniczej, obejmujący wówczas działkę o Nr [...], na którą przedmiotowy obiekt został naniesiony. Ponadto skarżący zarzuca organowi I instancji, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarte są inne błędne ustalenia faktyczne. Rozpatrując odwołanie organ II instancji w pierwszej kolejności stwierdził, że przedmiot tejże sprawy czyli kompostownik nie uprawniał organu I instancji do zastosowania w tej sprawie art. 49b Prawa budowlanego. Kompostowniki nie są bowiem wymienione w art. 29 ust. 1, jako zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W stosunku do obiektów, na budowę których wymagane jest uzyskanie, przed rozpoczęciem robót budowlanych, ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, doprowadzenia tych obiektów do stanu zgodnego z prawem zastosowanie mieć będą inne niż art. 49b przepisy. Jednocześnie, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że opisany w protokole z oględzin oraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a także widoczny na dokumentacji fotograficznej, sporządzonej w trakcie oględzin "kompostownik" nie jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, ani także innym obiektem budowlanym, wymienionym w art. 3. Wynika to z tego, że art. 3 pkt 3 stanowi, że przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, wiadukty, tunele, przepusty techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się z na całość użytkową. Oznacza to, że powyższe wyliczenie nie jest kompletne i ogranicza się do typowych i najczęściej występujących budowli czyli do organów administracji należy ocena czy konkretny obiekt nie wymieniony w przepisie art. 3 pkt 3 , jest budowlą. Ponadto, stwierdził organ odwoławczy w doktrynie wskazuje się , że ocenę, czy dany obiekt można zakwalifikować jako budowlę, należy przeprowadzić w oparciu o ustalenie, czy taki obiekt posiada cechy wspólne z przykładami podanymi w ustawie lub czy do powstania obiektu zastosowano technikę, która mieści się w pojęciu robót budowlanych, czy też obiekt został wykonany z materiałów, które można uznać za wyroby budowlane oraz jaki jest cel powstania obiektu. Dlatego też, zdaniem organu odwoławczego wbicie w grunt czterech palików drewnianych, połączenie ich częściami palet drewnianych oraz ułożenie palet na gruncie, jako podłoża, nie jest budową budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 jak i nie wykonywano przy tym robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 czy też nie użyto do budowy wyrobów budowlanych lecz odpadów. Za powyższym stwierdzeniem przemawia również fakt, że unormowania zawarte w warunkach technicznych z 2002 r. , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w rozdziale 7 pt. "Zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekle", § 36 ust. 3 i 6 , dotyczą kompostowników o pojemności powyżej 10m3 oraz takich, które są obiektami budowlanymi tj. zbiornikami z dnem ze ścianami nieprzepuszczalnymi. Oznacza to, że wystąpiły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania organu I instancji, ponieważ jest ono w trybie nadzoru budowlanego bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa). W skardze do Sądu M. K. wniósł o "uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia". W treści skargi podnosi podstawowy zarzut, że zaskarżona decyzja naruszyła przepisy prawa materialnego, a w szczególności art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 216 ze zm.) ze względu na błędną jego interpretację , że kompostownik nie jest obiektem budowlanym, w sytuacji gdy właściwa wykładnia tej normy przesądza, iż kompostownik jako miejsce przeznaczone do składowania odpadów posiada wszelkie cechy obiektu budowlanego. Ponadto zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja naruszyła także dyspozycję art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez niezastosowanie tej normy w ustalonym stanie faktycznym, czyli uznanie, że w sprawie nie ma zastosowania art. 49b ust. 1 ustawy, co musi skutkować, biorąc pod uwagę zasady logiki, ustaleniem konsekwencji wynikającej z tej normy. Ponadto stwierdza, że jeżeli nawet przyjąć, że organ I instancji błędnie powołał art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego uznając, że budowa kompostownika wymaga tylko zgłoszenia, to nie znaczy to, że jego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę (art. 28 tejże ustawy), co powinno obligować właściwy organ do wydania decyzji o nakazie jego rozbiórki. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami ze skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sprawie podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest to czy zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 kpa, z powodu jego bezprzedmiotowości z przyczyn prawnych, gdyż w obowiązującym stanie prawnym w tym zakresie przepisy prawa uniemożliwiają rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy co do istoty. Zdaniem Sądu nie zachodzą powyższe przesłanki w tej sprawie do umorzenia podstępowania jako bezprzedmiotowego z następujących przyczyn. Po pierwsze, w postępowaniu dowodowym nie ustalono rodzaju składowanych odpadów komunalnych, pochodzenia organicznego – jak stwierdza organ I instancji. W szczególności brak jest w tym zakresie jednoznacznych ustaleń w protokole oględzin biorąc pod uwagę fakt, czy mogą one stanowić także zagrożenie dla zdrowia ludzi lub negatywnie oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że wymagałoby to zasięgnięcia opinii odpowiednio właściwego organu państwowej inspekcji sanitarnej lub wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska czyli konieczne jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w postaci ponownych oględzin (art. 75 § 1 kpa). Po drugie, dopiero ustalenie powyższych okoliczności faktycznych pozwoli na prawidłowe powołanie materialnoprawnej podstawy z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Już bowiem w wyroku NSA z dnia 12 września 1998r. (sygn. akt IV SA 2131/97 – Lex nr 43705) Sąd orzekł, że "usypany z ziemi i roślin wał – w odległości 50 cm od granicy działki w istocie stanowi kompostownik i powinien posiadać budowę zapewniającą nie przedostawanie się do gruntów produktów kompostowania" , czyli jest budowlą - w świetle art. 3 pkt 3 cyt. ustawy Prawo budowlane - jako składowisko odpadów. Dlatego też, zdaniem Sądu organ I instancji powinien ponownie ustalić nie tylko czy przedmiotowy kompostownik jest budowlą zrealizowaną bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia w świetle dyspozycji art. 3 pkt 3 cyt. ustawy Prawo budowlane lecz także czy wywołuje immisję pośrednią dla zdrowia ludzi, co nakładałoby dodatkowy obowiązek w tym zakresie. Wynika z tego, że ewentualne orzeczenie nakazu rozbiórki przedmiotowego kompostownika w takim przypadku powinno zawierać tzw. klauzulę dodatkową aktu administracyjnego dotyczącą zlecenia w przedmiocie unieszkodliwienia składowanych odpadów komunalnych, biorąc po uwagę kompetencje właściwych organów w tym zakresie oraz dyspozycję art. 5 ust. 3b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. Nr 132, poz. 622 ze zm.) w związku z art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628 ze zm.). Po trzecie, prawidłowo orzekł organ I instancji , że z dyspozycji § 22 - § 24 w związku z § 31 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U . Nr 75, poz. 690 ze zm.) wynika, iż przedmiotowy kompostownik nie posiada budowy zapewniającej nie przedostawanie się do gruntu produktów kompostowania. Jest także usytuowany zbyt blisko działki sąsiedniej tj. 0,8m zamiast co najmniej 1,5 – 3 m w zależności od ustaleń wynikłych z przepisów szczególnych, a także 10,0 m zamiast co najmniej 15,0 m od studni dostarczającej wodę do spożycia przez ludzi. (karta Nr 8 akt sprawy). Wynika to z tego, iż § 23 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia stanowi, że "w przypadku przebudowy istniejącej zabudowy, odległości, o których mowa w ust. 1 mogą być pomniejszone, jednak nie więcej niż o połowę, po uzyskaniu opinii państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego" (notatka służbowa z dnia 18 lipca 2003 r. – karta Nr 3 akt administracyjnych sprawy). Natomiast, zdaniem Sądu, przedmiotowy kompostownik nie przekracza pojemności 10m3 , co oznacza, że nie mają zastosowania w tym zakresie przepisy z § 36 ust. 3 i 6 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku. Oznacza to, że nastąpiło w tej sprawie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak i wystąpiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tejże ustawy. kg