II GSK 400/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędziowie NSA Rafał Batorowicz Cezary Pryca Protokolant Małgorzata Suchocka po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 3150/05 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia 14 września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem, wydanym po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia 14 września 2005 r. w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji na obniżenie ceny za badania opryskiwaczy ciągnikowych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz orzekł, że decyzja, której nieważność stwierdzono nie może być wykonana w całości. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że z wnioskiem o przyznanie dotacji wystąpił [...]. Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa decyzją z dnia 28 lipca 2005 r. odmówił wnioskodawcy udzielenia żądanej dotacji. Pismem z dnia 8 sierpnia [...] wniósł o przyznanie dotacji zgodnie z danymi zawartymi we wniosku podając m.in., że faktury załączone do wniosku zostały wymienione na prawidłowe. Decyzją z dnia 14 września 2005 r. Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa utrzymał w mocy decyzję z dnia 28 lipca 2005 r. argumentując to tym, iż przesłanki, które warunkują otrzymanie dotacji nie zostały spełnione. Rozstrzygnięcie to zostało skierowane do [...]. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził wpierw, iż kontrola zgodności z prawem decyzji nie może być przeprowadzana dowolnie, lecz musi odbywać się w określonej kolejności. Zaistnienie określonego typu wad wyklucza potrzebę rozpatrywania sprawy pod względem materialnym. Następnie podał, że decyzja organu I - instancyjna została skierowana do podmiotu, który wystąpił z wnioskiem o dotację, czyli [...]. Natomiast środek odwoławczy od decyzji wniósł inny podmiot - [...]. W takiej sytuacji, w ocenie składu orzekającego, Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa powinien w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność odwołania w trybie art. 134 k.p.a. ze względu na to, iż zostało wniesione przez podmiot który nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zauważył też, iż z przedstawionych dokumentów wynika, że spółka cywilna nie posiadała uprawnień do prowadzenia badań technicznych sprawności opryskiwaczy. Według art. 156 § 1 jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest skierowanie jej do osoby niebędącej stroną w sprawie, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ zwanej dalej p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd stwierdził nieważność kontrolowanej decyzji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł [...] zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie prawa procesowego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wskutek przyjęcia przez Sąd nieprawidłowego ustalenia, iż składający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie zarzucono, że Sąd błędnie wywiódł, iż zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w zakresie dotyczącym zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego oraz kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie podtrzymał swoje stanowisko, co do prawidłowości merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku strony o udzielenie dotacji na obniżenie ceny za badania opryskiwaczy ciągnikowych oraz wskazał, że z treści środka odwoławczego wynikało, iż zostało ono złożone przez [...], a nie przez spółkę cywilną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Granice postępowania kasacyjnego wyznaczane są podstawami wskazanymi w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie bowiem do art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w tej sprawie nie występuje. Przytoczona zasada związania Sądu II instancji podstawami zaskarżenia nakazuje skontrolować kwestionowany wyrok jedynie w aspekcie zarzucanego niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 tej ustawy. W myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Natomiast drugi z przepisów powołanych w skardze kasacyjnej jako jej podstawa stanowi, że przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest jej skierowanie do osoby niebędącej stroną postępowania. Kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego zachodzić będzie wówczas gdy podmiot, do którego skierowano decyzję nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tegoż postępowania. Inaczej rzecz ujmując przepis ten obejmuje takie przypadki, gdy decyzja administracyjna kształtuje sytuację prawną podmiotu, którego w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć /np: decyzję skierowano do pełnomocnika strony czy też do organu osoby prawnej, lub też imiennie do prezesa spółdzielni/. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującym kontrolę legalności decyzji sąd administracyjny zobligowany jest z urzędu badać, czy oceniana decyzja nie zawiera wad prawnych wymienionych w art. 156 k.p.a., a ustaliwszy istnienie przyczyn określonych w tym przepisie, do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji właśnie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd przyjął, zatem, że decyzja wydana w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy została skierowana do osoby niebędącej stroną postępowania. Z uzasadnienia orzeczenia wynika, iż do takiej konkluzji Sąd doszedł po przeanalizowaniu następujących elementów stanu faktycznego: z wnioskiem o przyznanie dotacji wystąpił podmiot - [...]. Ten wniosek został załatwiony decyzją skierowaną do wnioskodawcy. Natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył inny podmiot - [...]. Dalej Sąd I instancji wywodził, że w takiej sytuacji organ powinien stwierdzić w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Skoro tego nie uczynił, a wydał decyzję utrzymującą w mocy swą uprzednią decyzję to takie rozstrzygnięcie w ocenie Sądu I instancji dotknięte jest wadą, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Przy dokonywaniu tych ustaleń uszła jednak uwadze Sądu I instancji istotna okoliczność, a mianowicie to, że zaskarżona decyzja została skierowana do podmiotu - [...], a zatem osoby, która złożyła wniosek o przyznanie dotacji. W. O., stosownie do treści § 29 ust. 1 wówczas obowiązującego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 kwietnia 2004 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa /Dz. U. Nr 72,poz. 655 ze zm./ miał interes prawny w domaganiu się przyznania dotacji, a zatem był stroną postępowania zainicjowanego jego wnioskiem. Wbrew ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła przesłanka, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym zarzut skargi kasacyjnej z opisanych przez Naczelny Sąd Administracyjny powodów jest usprawiedliwiony. Oparcie skargi kasacyjnej na usprawiedliwionej podstawie nie skutkuje jej uwzględnieniem tylko wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Taka sytuacja nie zachodzi jednak w rozpoznawanej sprawie. Zważyć, bowiem należy, że Sąd I instancji przyjął, że środek odwoławczy wniesiony od decyzji Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia 28 lipca 2005 r. nie pochodzi od strony, w związku, z czym organ powinien wydać postanowienie, o którym mowa w art. 134 k.p.a. Tymczasem takie ustalenie jest, co najmniej przedwczesne. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został podpisany przez W. O. Treść wniosku wydaje się sugerować także, iż jego autorem jest inicjator postępowania administracyjnego. Natomiast w nagłówku wniosku wymieniono inny podmiot - [...]. Wobec tych faktów istniała wątpliwość, co do jednoznacznego oznaczenia podmiotu wnoszącego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tę wątpliwość powinien dostrzec organ i wyjaśnić. Do obowiązku organu administracji należy, bowiem dokładne określenie osoby, która składa środek odwoławczy. Uchybienie temu obowiązkowi nie stanowi jednak przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Rozpoznanie odwołania i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w sytuacji, gdy środek odwoławczy wniósł podmiot nie będący stroną postępowania może stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy nie istnieje jakakolwiek wątpliwość co do tego, że środek ten nie pochodził od uprawnionego podmiotu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie nie można, bez dodatkowych ustaleń, przyjąć, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy został wniesiony przez inny podmiot, niebędący stroną postępowania, a tym samym nie występowały przesłanki do wydania wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.