I SA/Wa 1592/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Monika Nowicka asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant Rafał Puścian po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta H. z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości niezabudowanej, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], położoną w miejscowości J. gmina H., uregulowaną w księdze wieczystej Nr [...] w Sądzie Rejonowym w M., jako własność A. K. Z ustaleń organu wynika następujący stan sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2004 r. sygn. akt I SA/Wa 716/04 uchylił zaskarżone przez A. K. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta H. z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału działki nr ew. [...]. Rozpoznawszy ponownie wniosek A. K. z dnia 20 października 2003 r. o wydanie postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości, stanowiącej działkę nr ewidencyjny [...], na działki o nr: [...] o pow. [...] m2 - pod drogę wojewódzką, [...] o pow. [...] m2 – [...] o pow. [...] m2 – [...] o pow. [...] m2 – [...] o pow. [...] m2 - budowlaną, [...] o pow. [...] m2 - budowlaną, [...] pow. [...] m2 - budowlaną, [...] o pow. [...] m2 – stanowiącą [...] działek, [...] o pow. [...] m2 – [...], Burmistrz Miasta H. postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. negatywnie zaopiniował przedłożony wstępny projekt podziału nieruchomości. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że dla terenu, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości J. gmina H., zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w H. z dnia [...] września 2002 r., nr [...] (opublikowany w Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] października 2002 r., Nr [...], poz. [...]). Organ przywołał ustalenia planu dotyczące terenu, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość oraz możliwości i sposobu jej zagospodarowania. W związku ze stwierdzonymi niezgodnościami z ustaleniami planu miejscowego wniósł do wstępnego projektu podziału szereg uwagi i zaleceń. Wykonując wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 18 listopada 2004 r., Burmistrz Miasta H. w oparciu o opinię Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] ustalił, że kwestionowana przez Sąd nieczytelność planu wynikała z planowanego przebiegu drogi [...] w części po terenie miejscowości J., w części natomiast po terenie sąsiedniej miejscowości - K. Linia przerywana na planie stanowi granicę miejscowości. Natomiast droga oznaczona o symbolu [...] położona wzdłuż południowo- zachodniej granicy działki jest drogą powszechnego korzystania - nie jest drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Przedmiotowa droga ma szerokość [...] m, plan przewiduje jej poszerzenie do szerokości [...] m w liniach rozgraniczających. Plan określa linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach przeznaczeń, linie rozgraniczające dróg na planie nie odpowiadają liniom rozgraniczającym w rozumieniu przepisów techniczno - budowlanych. Dla drogi nie ma opracowań projektowych. Brak podstaw do wydzielenia terenu dla jej poszerzenia. W tej sytuacji należy zachować w przyległych działkach rezerwę terenu pod projektowane poszerzenie. Pas ten czasowo może być użytkowany jak dotychczas, ale bez prawa zabudowy. Na powyższe postanowienie A. K. wniosła zażalenie domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i wydania przez Kolegium korzystnego dla niej rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. W ocenie strony wniosek o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości nr [...] jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz pozostaje również w zgodzie z wyrokiem Sądu z dnia 18 listopada 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie znajdując podstaw do uwzględnienia zażalenia wskazało, że zgodnie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zasadniczym warunkiem dopuszczalności podziału nieruchomości jest to, aby był on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność ta dotyczyła zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Organ odwoławczy podniósł, że część graficzna i tekstowa planu wskazywała, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr ew. [...] położona jest na terenach przeznaczonych: - w części - teren zabudowy [...] oznaczony symbolem [...], - w części działka stanowi teren [...] o symbolu [...], - w części - teren projektowanej drogi o szerokości w liniach rozgraniczających [...] m o symbolu [...], - w części - teren pod poszerzenie drogi o symbolu [...] o szerokości w liniach rozgraniczających [...] m, - w części - teren drogi (dojazdu) oznaczonej symbolem[...] — na rysunku planu naniesionej linią przerywaną. Z porównania wstępnego projektu podziału działki nr [...] z częścią graficzną planu, wynikało, iż po terenie działki, której granice oznaczone zostały kolorem zielonym przebiegają linie rozgraniczające dróg oznaczonych symbolami: [...] oraz orientacyjne linie rozgraniczające dojazdu [...] (linia przerywana). Zgodnie z treścią wniosku strony, podziałowi miała podlegać nieruchomość o powierzchni całkowitej [...] ha, a w wyniku jej podziału miało powstać [...] działek, z których: trzy miały stanowić działki budowlane ([...]), trzy [...] ([...]), jedna dojazd do działek w głębi ([...]) oraz dwie z przeznaczeniem pod budowę drogi wojewódzkiej i poszerzenie ul. [...] ([...]). W celu zapewnienia dojazdu działkom położonym w głębi w stosunku do drogi oznaczonej symbolem [...] skarżąca zaproponowała wydzielenie działki o nr [...] o pow. [...] m2 i o długości łącznie z [...] ([...] m) ok. [...] m, a [...] ok. [...] m - przy szerokości [...] m. Zgodnie z § 19 ust. 2 i 3 tekstu planu nowo tworzona działka budowlana musi mieć zapewniony bezpośredni dostęp do ulicy lub przez wydzielony dojazd o szerokości min. [...] m i nieprzekraczalnej długości [...] m, a dojazdy te nie mogą być prowadzone w liniach rozgraniczających drogi oznaczonej [...] oraz przecinać tej drogi. Jeżeli w związku z podziałem nieruchomości na działki niezbędne jest utworzenie nowej ulicy dojazdowej, musi ona odpowiadać m.in. następującym warunkom: 1) szerokość w liniach rozgraniczających powinna wynosić [...] m, 2) nowa ulica powinna mieć dwustronne włączenia do istniejącego układu komunikacyjnego; gdyby to było niemożliwe, ulica o jednostronnym włączeniu i o długości ponad [...] m musi mieć stworzone warunki do zawracania, przy czym plan zaleca realizację [...] o wymiarach min. [...] m. Powyższe wskazywało, że w przypadku wytyczania drogi dojazdowej dla działek powstałych w wyniku podziału, której długość będzie przekraczać [...] m niezbędnym warunkiem jest aby dojazd (ulica) miał szerokość [...] m. Określony parametr szerokości [...] m w liniach rozgraniczających mieści się w przedziale [...] m, który został określony w 18 ust. 1 pkt 5 tekstu planu dla dojazdów (dróg prywatnych). W świetle powyższego zaproponowana szerokość działki o nr [...], wydzielanej jako dojazd, jest niezgodna z przywołanymi ustaleniami planu miejscowego. Ponadto wstępny projekt podziału przewidywał wydzielenie działek o nr [...] i nr [...], w celu przeznaczenia pierwszej pod budowę drogi o symbolu [...], natomiast drugiej pod projektowane poszerzenie drogi [...]. Z treści i rysunku planu miejscowego wynikało, iż symbolem [...] oznaczona została droga ponadlokalna o min. szerokościach w liniach rozgraniczających [...] m, w stosunku do której obowiązuje zakaz bezpośrednich wjazdów z działek na drogę oraz włączeń ulic dojazdowych i wewnętrznych, o których mowa w § 19 ust. 3 i 4 (§18 ust. 1 pkt 1 tekstu planu). Natomiast symbolem [...] oznaczona została ulica dojazdowa (gminna) o minimalnych szerokościach w liniach rozgraniczających [...] m i postulowanych szerokościach jezdni [...] m. Przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami precyzuje, iż w wyniku podziału nieruchomości dokonywanego na wniosek jej właściciela, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Na uwagę zasługuje stwierdzenie, iż działki winny być wydzielone pod drogi publiczne. Pojęcie drogi publicznej definiuje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.). Przepis art. 1 wymienionej ustawy stanowi, iż droga publiczna jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zaliczenie do odpowiedniej kategorii dróg następuje w trybach określonych w art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 6a ust. 2 art. 7 ust 2 ustawy o drogach publicznych. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz treści zaskarżonego postanowienia organu I instancji wynikało, iż ujęte w planie drogi o symbolu [...] i [...] nie mają formalnie określonej kategorii w trybie przepisów ustawy o drogach publicznych, przez co nie posiadają statusu dróg publicznych. W tej sytuacji wydzielanie odrębnych działek z przeznaczeniem pod budowę lub poszerzenie dróg, które w przyszłości będą dopiero uznane za drogi publiczne jest w aktualnym stanie faktycznym i prawnym przedwczesne. Zasadne stało się w tej sytuacji, zgodnie ze wskazaniem organu I instancji zawartym w zaskarżonym postanowieniu, jedynie zachowanie pasów rezerwy terenów w proponowanych działkach o nr: [...]. Na terenach układu komunikacyjnego, wyznaczonego na rysunku planu, do czasu jego realizacji dopuszcza się dotychczasowy sposób użytkowania (§ 20 tekstu planu). W sytuacji, gdy aktualnie drogi nie posiadają statusu "dróg publicznych" brak jest podstaw do wyodrębniania z nieruchomości objętej podziałem działek, które mają być przeznaczone w przyszłości pod drogi publiczne. Takie stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 listopada 2004 r., w uzasadnieniu którego wskazał, że nie wydzielenie działki pod drogę [...] nie ograniczy możliwości swobodnego korzystania z projektowanych działek nr [...] do czasu gdy faktycznie zajdzie potrzeba wydzielenia z nich części działek pod drogę. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2004 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez A. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Burmistrza Miasta H. i zobowiązanie organów do wydania postanowienia pozytywnie opiniującego podział. Ponadto uznała za celowe zobowiązanie organu odwoławczego do dostarczenia w ramach postępowania dowodowego części graficznej oraz tekstowej Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Wsi K. na odcinku przylegającym do działki będącej przedmiotem proponowanego podziału. W obszernym uzasadnieniu skargi strona podniosła, że zaskarżone postanowienia obu instancji wydano z rażącym naruszeniem prawa, opierając się na błędnych ustaleniach stanu prawnego oraz faktycznego. Bezpodstawnie Burmistrz Miasta H. opinię Departamentu Nieruchomości i Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego wprowadził jako wiążące do negatywnego postanowienia. Fakt czy droga jest drogą publiczna nie ma formalnego znaczenia przy dokonywaniu podziału, tym bardziej w fazie wstępnego opiniowania, który jest jedynie faktyczną formą stwierdzenia zgodności jego projektowanych rozwiązań z planem miejscowym. Przebieg dróg [...] i [...] określono linią ciągłą na rysunku planu, a więc są one obligatoryjne i należy je uwzględnić w dokonywanym podziale. Skoro plan dopuszcza zastosowanie dojazdów prywatnych [...], zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 5 tekstu planu, o szerokość [...] m, to [...] m szerokość projektowanej drogi dojazdowej do [...] działek mieści się w tym przedziale. Zatem uznaniowość organu nie została poparta przeprowadzeniem postępowania dowodowego i nie zostało wyjaśnione jakimi przesłankami organ się kierować zalecając [...] m szerokości drogi dojazdowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało argumentację wyrażoną w uzasadnień zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie może zostać uwzględniona, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Natomiast przepis art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2004 r., sygn. akt I SA/Wa 716/04 Sąd uchylił postanowienie Burmistrza Miasta H. z dnia [...] lutego 2004 r. odmawiające pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości niezabudowanej stanowiącej działkę [...] oraz utrzymujące je w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2004 r. Powodem uchylenia wymienionych orzeczeń było stwierdzenie, iż organy orzekające nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Mianowicie nie zostało wyjaśnione, dlaczego droga oznaczona symbolem [...] w miejscu przylegania do działki skarżącej nie jest zaznaczona na mapie (części graficznej planu zagospodarowania przestrzennego) całą szerokością i nie jest widoczna na planie w całości przebiegu. Nie zostało wyjaśnione czy na linii przerywanej, biegnącej przez drogę [...], kończy się zakres obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto z materiału dokumentacyjnego nie wynikało, aby projektowana droga ponadlokalna o symbolu [...] została zaliczona do którejkolwiek z kategorii dróg, o których mowa w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.). Sąd wskazał, że niezbędne jest, aby projektowana droga miała określony status jednej z kategorii dróg publicznych, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca, a co ma decydujące znaczenie w przyszłości, w kwestii odszkodowania za drogę publiczną. W dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd uznał zarzuty podnoszone przez skarżącą (tożsame z zarzutami niniejszej skargi) za niezasadne. Sąd wskazał, że "skoro plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał szerokość drogi prywatnej w granicach [...] m (§ 18 ust. 5 planu) to o ostatecznej szerokości tej drogi decydują organy administracji, które mogły ustalić jej szerokość na [...] m. Również brak jest podstaw do wydzielenia działki nr [...] z przeznaczeniem pod drogę, nie ma przesłanek do jej wydzielenia, bo nie wiadomo na jaki cel ma być przeznaczona ta działka. Nie można wyodrębnić tej działki na drogę, która nie jest drogą publiczną, a "droga ponadlokalna o symbolu [...]" nie jest drogą tej kategorii. Ponadto, fakt nie wydzielenia ww. działki nie ogranicza możliwości swobodnego korzystania z działek nr [...]. Jeżeli w przyszłości zajdzie potrzeba wydzielenia części działek pod drogę, to nie powinno być z tym żadnego problemu. Po prostu z każdej z trzech ww. działek odejmuje się pas gruntu i wypłaci odszkodowanie ich właścicielom. Żądanie wydzielenia części działek już obecnie jest przedwczesne". Sąd orzekający niniejszej sprawie, mając na względzie powołany przepis art. 170 ww. ustawy, podziela pogląd prezentowany w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 listopada 2004 r. Trzeba bowiem wskazać, że zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Zatem dla wydania pozytywnej opinii o zatwierdzeniu wstępnego projektu podziału istotne jest aby proponowany projekt realizował przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym. Dodatkowym kryterium dopuszczalności zatwierdzenia podziału, z punktu widzenia zgodności z planem jest określona wprost przez ustawodawcę konieczność badania możliwości przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek, właśnie zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym. Należy zatem zgodzić się z poglądem, że wydzielenie z działki będącej przedmiotem podziału działek: nr [...] pod drogę wojewódzką (na planie oznaczonej symbolem [...]) oraz nr [...] pod poszerzenie drogi dojazdowej gminnej (oznaczonej symbolem [...]), jest przedwczesne. Ujęte bowiem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru administracyjnego [...] w gminie H., obowiązującego na mocy uchwały Rady Miejskiej w H. z dnia [...] września 2002 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] października 2002 r., Nr [...], poz. [...]) drogi nie maja nadanej określonej kategorii dróg, w myśl przepisów ustawy o drogach publicznych, a więc nie są drogami publicznymi. Innymi słowy, na tym etapie nie jest możliwe wydzielenie działek pod drogi publiczne, gdyż na dzień orzekania nie został ustalony status tych dróg i nie ma możliwości ich zagospodarowania w taki sposób jak to postuluje wnioskujący o podział nieruchomości. Tym bardziej, że § 20 ww. uchwały przewiduje "na terenach układu komunikacyjnego, wyznaczonego na rysunku planu, do czasu jego realizacji dopuszcza się dotychczasowy sposób użytkowania". Postanowienie podejmowane w trybie art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest częścią (etapem) postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości (wyrok NSA z dnia 23 września 1998 r., SA/Rz 899/98 - nie publikowany). Nie można zatem zgodzić się z argumentacją skarżącej, że bez znaczenia dla zatwierdzenia wstępnego projektu podziału nieruchomości jest okoliczność, czy droga przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest drogą publiczną czy też nie, bowiem opinia Burmistrza wdana w tym zakresie, będzie wiązała przy wydawaniu decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, a w dalszej kolejności spowoduje roszczenia odszkodowawcze dotychczasowego właściciela działki przejętej pod drogę publiczną, w oparciu o przepis art. 98 ust. 1 i 3 ww. ustawy. Na marginesie należy dodać, iż odjęcie prawa własności gruntu z przeznaczeniem pod "drogi publiczne" (na podstawie decyzji zatwierdzającej podział) stanowi w istocie wywłaszczenie, co powoduje możliwość przejęcia gruntu pod nowe drogi (ulice), a nie poszerzenie dróg (ulic) już istniejących - uchwała pełnego składu Trybunał Konstytucyjny z dnia 29 marca 1993 r. sprawie wykładni art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 27, poz. 126). Organ I instancji realizując wytyczne Sądu zawarte w ww. wyroku, w oparciu o opinię Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] ustalił, że linia przerywana przechodząca na planie przez zaznaczoną drogę o symbolu [...] stanowi granicę pomiędzy miejscowościami J. a K. i wyznacza granice opracowania planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości J. W tym miejscu należy wskazać, że przepisy art. 93 ust. 1-6 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczą wyłącznie zasad podziału nieruchomości położonych na obszarze, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i to niezależnie od stopnia ogólności tego planu (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1400/00, LEX nr 81990). Zatem sięganie do ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego sąsiedniej miejscowości, co postulowała skarżąca, nie jest zasadne. Ponadto ww. organ ustalił status dróg oznaczonych na planie symbolami [...] i [...], co pozwoliło przesądzić o braku możliwości pozytywnego zaopiniowania proponowanego podziału nieruchomości o nr ewidencyjnym [...]. Reasumując należy stwierdzić, że organy obu instancji zebrały materiał dowodowy w stopniu wystarczającym dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, a odmowę zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości należycie uzasadniły, wskazując przy tym przepisy prawa, z którym proponowany podział będzie pozostawał w kolizji. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.