II SA/Rz 547/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska Sędziowie NSA Ryszard Bryk /spr./ AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 547/05 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi W. J. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].04.2005 r., Nr [...]– utrzymująca w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2005 r., Nr [...] nakazującej W. J. rozbiórkę dwóch zbiorników na nieczystości /szamb/ zlokalizowanych na działce nr 893 położonej w miejscowości O. Wskazaną decyzję organ odwoławczy wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane /Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm./. W uzasadnieniu decyzji przytoczył, że organ I instancji w wyniku przeprowadzonych oględzin ustalił, że na działce nr 893 w O., stanowiącej własność W. J. usytuowane są dwa zbiorniki na nieczystości wykonane z kręgów betonowych Ø 80 cm. Przedmiotowe zbiorniki na nieczystości zostały wybudowane przez W. J. w 1976 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Pierwszy zbiornik usytuowany jest w odległości: – 7,80 m od istniejącego budynku mieszkalnego, – 0,80 m od granicy działki /ogrodzenia przy działce nr 888, tj. gminnej drodze dojazdowej/, – 10,80 m od istniejącej studni kopanej. Drugi zbiornik usytuowany jest w odległości: – 4,90 m od ściany zewnętrznej budynku mieszkalnego, – 0,80 m od granicy działki /ogrodzenia przy działce nr 888, tj. gminnej drodze dojazdowej/, – 13,0 m od istniejącej studni kopanej. Pierwszy zbiornik stanowi osadnik wstępny, do którego odprowadzane są ścieki z budynku mieszkalnego, natomiast drugi – osadnik wtórny, jest połączony ze zbiornikiem pierwszym rurą Ø 32 mm. Przedmiotowe zbiorniki zostały wybudowane w 1976 r., zatem zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane /tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, z późn. zm./, organ I instancji wydał decyzję rozbiórkową na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W odwołaniu W. J. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Natomiast pismem z dnia 2.03.2005 r. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wyrażenie zgody na postępowanie polubowne. Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania i stwierdził, że ustalony stan faktyczny uzasadniał zastosowanie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Wedle tego przepisu przymusowej rozbiórce podlegają obiekty budowlane wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę w przypadku, gdy teren, na którym obiekt zlokalizowano nie jest przeznaczony pod zabudowę zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia. Zgodnie z § 56 ust. 1 Zarządzenia Nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29.06.1966 r. /Dz. Bud. z 1966 r., Nr 10, poz. 44, z późn. zm./ w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, obowiązującego w czasie budowy przedmiotowych zbiorników na nieczystości, odległość zbiorników do gromadzenia nieczystości płynnych, powinny wynosić co najmniej: – od studzien 15 m, licząc od najbliższej krawędzi ścian zbiornika, przy zabezpieczeniu studzien przed zanieczyszczeniem ściekami i wodami opadowymi, – od drogi publicznej i od granicy nieruchomości 7,5 m, licząc od najbliższej krawędzi ściany zbiornika. Przepisy te nie dopuszczały możliwości zmniejszenia odległości zbiorników na nieczystości od studni. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżąca W. J. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzuciła, że została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego. Zbiorniki wybudowała w 1976 roku i od tego czasu z nich korzysta. Granica działki nie jest uregulowana i nie można ustalić prawidłowych odległości. Organ II instancji zaniedbał wyjaśnienia tej okoliczności i błędnie z góry założył, że przebieg granicy pomiędzy działką skarżącej, a działką Gminy nie uległ zmianie. W tym zakresie organ odwoławczy naruszył art. 107 § 1 i 3 k.p.a., gdyż nie uzasadnił dlaczego przyjmuje taki sam przebieg granicy. Następnym uchybieniem organu jest naruszenie art. 13 § 1 k.p.a., czyli zasady ugodowego załatwiania spraw. Skarżąca zwróciła się stosownymi pismami do Urzędu oraz do Urzędu Wojewódzkiego z propozycją ugodowego załatwienia tej sprawy i proponowała wykonanie warunków technicznych. Takim działaniem naruszono także art. 8 k.p.a., czyli naruszono zasadę zaufania obywateli do organu administracji, jak również naruszono art. 6 k.p.a., czyli zasadę praworządności, gdyż decyzja nie ma oparcia w przepisach prawa. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270, z późn. zm./, nazwanej dalej skrótem p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie niesporny jest fakt, że skarżąca zbiorniki na ścieki wybudowała w 1976 roku, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 12.02.2002 r. – wynika, że dwukomorowy osadnik ścieków wykonany jest z kręgów betonowych Ø 80 cm, komory są połączone rurą PCV o przekroju 32 mm. Pokrywy betonowe są zniszczone, nie mają odpowietrzenia i włazów umożliwiających wypompowywanie ścieków. Osadnik wtórny nie ma szczelnego dna, kręgi betonowe są popękane i widoczne są szczeliny pionowe i poziome, nie ma uszczelnienia pomiędzy kręgami. Zbiorniki są posadowione na działce nr 893, która stanowi własność skarżącej /wypis z rejestru gruntów k. 46 akt organu I instancji/. Orzekające organy na podstawie oględzin ustaliły, że odległość przedmiotowych zbiorników od studni kopanej, granicy nieruchomości i od otworów z pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi jest mniejsza od odległości określonych w § 56 ust. 1 pkt 1-3 Zarządzeni Nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29.06.1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego /Dz. Bud. z 19.07.1966 r., Nr 10, poz. 44, ze zmianami/, które obowiązywało w czasie budowy przedmiotowych zbiorników. Organ odwoławczy zaznaczył, że przepisy powołanego zarządzenia w przypadku samowoli budowlanej nie przewidywały odstępstw odległościowych pomiędzy zbiornikami na nieczystości, a studnią kopaną, czyli odległość 15 m nie mogła być pomniejszona. Niezachowanie takiej odległości równocześnie powoduje zdaniem organu niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i sanitarnych i tym samym uzasadnia rozbiórkę zbiorników na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24.10.1974 r. – Prawo budowlane /Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm./ w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm./. Sąd in merito tego stanowiska w całości nie podziela. Art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974 r. stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy organ administracji rządowej stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z przepisu tego wynika, że do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego konieczne jest łączne istnienie dwóch przesłanek, a to: 1st. wybudowanie obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy /w zakres tego pojęcia wchodzą również przepisy techniczne/, 2nd. wybudowany niezgodnie z przepisami obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia /por. też wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14.10.2004 r., SA/Rz 753/03 – Orzecznictwo NSA i WSA Nr 4/2005, poz. 84 oraz wyrok NSA z dnia 28.04.1989 r., IV SA 1293/88 – Gazeta Prawnicza Nr 19/1989/. Orzekające organy nie przeprowadziły stosownego dowodu na istnienie przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974 roku, przez co naruszyły art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stroną postępowania administracyjnego był R. J. był właściciel działki sąsiedniej nr 894 /k. 46 i 45 akt I instancji/. Wymieniony zmarł w dniu 16.02.2005 r. i wynika to z odpisu skróconego aktu zgonu wystawionego przez Urząd Stanu Cywilnego w B. /odpis aktu w aktach sądowych/. Decyzja organu I instancji była wydana w dniu [...].02.2005 r. co oznacza, że R. J. zmarł przed jej wydaniem. Mimo tego orzekające organy odpisy decyzji kierowały do osoby nieżyjącej, która nie mogła być już stroną postępowania administracyjnego. Następcy prawni R. J. nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym i tym samym organy obu instancji naruszyły art. 10 § 1 k.p.a. Okoliczność, iż organy mogły nie wiedzieć o śmierci R. J., nie ma istotnego znaczenia w sprawie, bowiem przedmiotowe zdarzenie prawne stworzyło dla następców prawnych podstawę do wznowienia postępowania, która stanowi samoistną podstawę kasacji decyzji w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera b – p.p.s.a. Z przedstawionych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i b – p.p.s.a., Sąd uchylił decyzje obu instancji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania sądowego, bowiem stosownie do art. 210 § 1 p.p.s.a., skarżąca utraciła uprawnienie do żądania kosztów, gdyż do czasu zamknięcia rozprawy nie zgłosiła wniosku o przyznanie jej kosztów sądowych. O takim uprawnieniu była pouczona, bo na doręczonym jej wezwaniu sądowym z dnia 19.07.2005 r. było zamieszczone pouczenie o takim uprawnieniu /k. 14/2 i 15 akt sądowych/. Po drugie, skarżąca faktycznie żadnych kosztów sądowych nie poniosła, bo postanowieniem z dnia 11.08.2005 r. była zwolniona od kosztów sądowych. Nie poniosła również kosztów związanych z przyjazdem do Sądu, bowiem nie stawiła się na rozprawę sądową. Zarzut podniesiony w skardze, że granica działki, na której są usytuowane zbiorniki na nieczystości nie jest uregulowana i od 1976 r. mogła ulec zmianie, nie ma istotnego znaczenia, gdyż organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy do przeprowadzania rozgraniczenia. Granice ustala na podstawie danych z ewidencji gruntów. Podczas oględzin przeprowadzonych w dni 11.02.2002 r. /k. 43 akt organu I instancji/ podniosła, że osadniki były wybudowane w 1976 roku, ale granica jej działki nie biegnie na równi z płotem drewnianym, tylko poza ogrodzeniem w kierunku drogi gminnej na odległość 1 m, czyli jej zdaniem odległość zbiorników do granicy z działką gminy /droga dojazdowa wynosi 1,80 m/. Na powyższą okoliczność nie przedstawiła żadnych dowodów, zaś organ nie był upoważniony do ustalania, czy granica wykazana w ewidencji gruntów /na mapach/ jest aktualna. Drugi zarzut dotyczy naruszenia zasady ogólnej k.p.a. – ugodowego załatwiania spraw, wypowiedzianej w art. 13 k.p.a., bowiem zwracała się do orzekających organów z propozycją zawarcia ugody w kwestii doprowadzenia przedmiotowych zbiorników do odpowiedniego stanu technicznego. Organy nie zareagowały na jej propozycję i tym samym naruszyły również art. 8 k.p.a. /zasadę zaufania obywateli do organów administracji/ i zasadę praworządności. Z treści art. 13 § 1 oraz art. 114-122 k.p.a. wynika, że ugoda może być zawarta tylko między stronami o spornych interesach i tylko wtedy, gdy za tym przemawia charakter sprawy. Oznacza to, iż nie ma możliwości zawarcia ugody z orzekającym w sprawie organem. Ponadto ze względu na charakter sprawy, niedopuszczalna jest ugoda administracyjna w sprawach samowoli budowlanej. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy nadzoru budowlanego uwzględnią n/w wskazówki: 1st. ustalą i zapewnią udział w sprawie następcom prawnym R. J. /w zakresie dotyczącym własności działki nr 894/, 2nd. zbadają, czy istnieje możliwość doprowadzenia przedmiotowych zbiorników do stanu technicznego zgodnego z przepisami, a jeżeli tak dopuszczą z urzędu dowód z opinii właściwego organu inspekcji sanitarnej na okoliczność, czy istniejące odległości zbiorników na nieczystości w stosunku do studni kopanej, otworów i granicy działki, powodują lub nie powodują niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych, 3rd. ocenią, czy istniejące usytuowanie zbiorników stwarza niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Na podstawie zebranego materiału ustalą, czy zachodzą /nie zachodzą/ przesłanki wykluczające zastosowanie art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. i w zależności od tego podejmą stosowną decyzję. 10.05.06 r., PK