II SA/Po 495/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Henryka Pawlak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi E.W. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2005r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 455 zł (czterysta pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/E. Podrazik /-/A. Łaskarzewska /-/E. Brychcy Dnia [...] grudnia 2002r. Starosta Powiatowy w K. decyzją nr [...], znak [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla B. i Z. K., obejmujące silosy na kiszonkę w miejscowości L. przy ulicy [...] nr dz. [...]. Dnia [...] sierpnia 2003r. do Starosty Powiatowego wpłynął wniosek o wznowienie postępowania, w sprawie wydania pozwolenia na budowę, złożony przez B. i Z. K. W uzasadnieniu wywiedziono, że skarżąca jest właścicielką działki graniczącej z terenem inwestycji. Wbrew przepisom procedury nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym wydania przedmiotowej decyzji. Inwestycja jest uciążliwa dla otoczenia z uwagi na zapachy. Ponadto geodezyjnie wytyczony obiekt budowlany narusza warunki techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 07 października 1997r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki rolnicze i ich usytuowanie. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2003r. wznowiono postępowanie, na wniosek E.W., zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2002r. nr [...] (znak [...]). Dnia [...] grudnia 2004r. do Starosty Powiatowego w K. wpłynął wniosek o wydanie decyzji pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu zamiennego budowy silosów na kiszonkę w L. przy ulicy [...] działka numer [...]. Do wniosku dołączył decyzję z dnia [...] sierpnia 2004r. Burmistrza K., mocą której zmieniono wcześniej wydaną decyzję w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu z dnia [...] listopada 2002r. (Nr [...]). Nadto dołączono uzupełniającą dokumentację projektową – projekt zamienny silosów paszowych na posesji przy ulicy [...], dz. [...] w L. W dokumentacji zawarto zmiany w stosunku do projektu poprzedniego poprzez przesunięcie całego obiektu od granicy wschodniej z 6 metrów do 8 metrów. Odległość od budynku mieszkalnego sąsiada od strony wschodniej została zwiększona z 15 do 17m. Poszerzono rów silosowy skrajny z 9 metrów do 10 metrów. Zaprojektowano ścianę oporową z prefabrykatów żelbetowych od strony zachodniej. Dnia [...] stycznia 2005r. Starosta K. decyzją nr [...], znak [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny i zmienił pozwolenie na budowę nr [...] (nr sprawy [...]) z dnia [...] grudnia 2002r. dla państwa B. i Z. K., obejmujące silosy na kiszonkę w miejscowości L. ul. [...] dz. nr [...]. Powyższej decyzji E.W. nie doręczono. Dnia [...] lutego 2005r. Starosta K. decyzją nr [...] wydaną w trakcie postępowania wznowieniowego odmówił uchylenia decyzji Starosty K. z dnia [...] grudnia 2002r. Nr [...] w sprawie udzielenia B. i Z. K. pozwolenia na budowę silosów na kiszonkę na działce nr [...] w miejscowości L. W uzasadnieniu zaznaczono, że obecnie decyzję zatwierdzającą pierwotny projekt budowlany zmieniono decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...]. Aktualnie odległość projektowanych silosów od granicy działki E.W. jest zgodna z przepisami zawartymi w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 1997r., Nr 132, poz.877). Inwestycja nie będzie więc oddziaływać na nieruchomości E.W. Postępowanie przeprowadzone przez Inspektorów Sanitarnych w K., Inspektorów Nadzoru Budowlanego, Inspektorów Ochrony Środowiska nie wykazały żadnych nieprawidłowości. Podnoszone przez E.W. uciążliwości zapachowe nie naruszają w konkretnej sytuacji żadnego przepisu. Brak zatem podstaw, by uznać wymienioną za stronę postępowania i uchylić decyzję w postępowaniu wznowieniowym. E.W. złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Podniosła, że o ile rację miałby Starosta co do tego, że nie jest stroną postępowania wznowieniowego to winien postępowanie umorzyć. Przy przyjęciu, że jest stroną należy decyzję o pozwoleniu na budowę uchylić. Odwołująca zauważyła, że gdyby decyzja o pozwoleniu na budowę była prawidłowa, to silosy nie zostałyby oddalone od granicy działki na odległość 8 metrów. Ponadto zostały one usytuowane po stronie wietrznej względem budynku mieszkalnego E.W. i w odległości mniejszej niż 15 metrów od granicy działki. Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r., nr sprawy [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu podkreślono, że organ odwoławczy podziela stanowisko organu I instancji, iż wnioskodawca nie jest stroną postępowania. Sytuując silosy na kiszonkę w odległości 8 m od granicy, 17 m od narożnika budynku mieszkalnego E.W., zachowano odległości rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 27 października 1997r. Nie można przyjąć, iż wspomniane silosy naruszają przepisy rozporządzenia przez to, że odległość 15 metrów obejmuje częściowo teren działki odwołującej. Rozbudowa budynku mieszkalnego należącego do E.W. w stronę granicy nie będzie mogła posiadać otworów okiennych i drzwiowych. 15 metrów należy zachować nie od zewnętrznych ścian budynku mieszkalnego lecz od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Zdaniem organu odwołującego trudno zgodzić się z argumentem, że legalizacja silosów narusza § 11 rozporządzenia. Silosy na kiszonkę nie należą do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przepisy ustawy prawo o ochronie środowiska nie normują pojęcia uciążliwości zapachowej. Trudno wykazać, że obiekty te stanowią źródło uciążliwości zapachowej. W decyzji organu zawarto wywód, że silosy zlokalizowano od strony północno – zachodniej w stosunku do budynku mieszkalnego, który jest częściowo osłonięty z tej strony budynkiem gospodarczym. Przeważające wiatry to kierunek zachodni i południowo – zachodni. Wywiedziono więc, że lokalizacji silosów nie ogranicza zagospodarowana działka nr [...]. Odwołująca nie ma więc przymiotu strony. Postępowanie wznowieniowe wszczęte na jej wniosek należało umorzyć. Skargę do Wojewody złożyła E.W. Zażądała uchylenia decyzji Wojewody. Podkreśliła, że Wojewoda błędnie wykłada pojęcie "obszaru oddziaływania" inwestycji. Możliwa jest bowiem sytuacja, że budynek mieszkalny skarżącej po ewentualnej rozbudowie i zbliżeniu do granicy będzie posiadał otwory w ścianie prostopadłej do granicy w odległości mniejszej od dopuszczalnej, a zatem ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości wymienionej jest ewidentne. Zdaniem E.W. poprzez zaprojektowanie silosów 8 metrów od granicy na działce sąsiedniej możliwa jest lokalizacja budynku mieszkalnego ze ścianą równoległą do granicy z otworami w odległości 7m. Warunki techniczne budynków dopuszczają odległość 4m. Tym samym ograniczenie w zagospodarowaniu działki jest rzędu 3m. Potwierdza to Wojewoda stwierdzając, że ewentualna rozbudowa budynku mieszkalnego E.W. w kierunku działki spowoduje, że ściana od strony granicy ze względu na warunki lokalizacji budynku nie będzie mogła posiadać otworów okiennych i drzwiowych. Zupełnie niezrozumiałym zatem jest nieuznanie wymienionej za stronę. Ponadto zdaniem skarżącej Wojewoda tak samo zresztą jak Starosta K. nie odniósł się do odwołania z dnia [...] lutego 2005r. w części dotyczącej braku przedmiotu postępowania albowiem w dniu wydania decyzji odmawiającej uchylenia decyzji tj. w dniu [...] lutego 2005r. w obrocie prawnym nie było decyzji z dnia [...] grudnia 2002r., gdyż została zastąpiona (zmieniona) decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2005r. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Powtórzył do tej pory prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W przedmiotowej sprawie skarga okazała się zasadna. I tak przedmiotem niniejszego postępowania było badanie ziszczenia się przesłanek zawartych w art. 145 § 1 kpa. E.W. podniosła bowiem, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, które zakończyło się decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o pozwoleniu na budowę silosów na kiszonkę w miejscowości L. z dnia [...] grudnia 2002r. Przymiot strony wywiodła z faktu bezpośredniego sąsiedztwa z działką objętą terenem inwestycji. Ponadto podkreśliła, że budowa silosów ograniczy zagospodarowanie jej działki. Niemożliwa będzie bowiem rozbudowa budynku mieszkalnego do granicy z działką inwestora poprzez niemożliwość usytuowania od tej strony otworów okiennych i drzwiowych. Lokalizacja budynku mieszkalnego ze ścianą równoległą do granicy z otworami będzie musiała wynosić 7 m, przy zaprojektowaniu silosów odległość 8 m od granicy. Zdaniem skarżącej organ II instancji nie odniósł się do odwołania w części dotyczącej braku przedmiotu postępowania, albowiem już w chwili rozstrzygania przez organ I instancji nie było decyzji z dnia [...] grudnia 2002r., objętej wznowieniowo. Decyzja ta została bowiem zastąpiona decyzją wydaną w trybie art. 36a prawa budowlanego z dnia 25 stycznia 2005r. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w istocie rację ma skarżąca, która podniosła, że jednoznacznego stwierdzenia w niniejszej sprawie wymagała kwestia zależności obu wszczętych postępowań w odniesieniu do tej samej decyzji z dnia [...] grudnia 2002r. nr [...] Starosty Powiatowego w K. I tak w sprawie odnieść należało się do pierwszeństwa prowadzenia i rozstrzygnięcia jednego z nich. W istocie bowiem wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę ma pierwszeństwo w stosunku do postępowania dotyczącego uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na mocy art. 36a ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane. Możliwość uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 prawa budowlanego opiera się nie na wadliwości samej decyzji, która jak należy domniemywać jest pozbawiona wad, lecz wynika z postępowania inwestora, który w trakcie budowy w sposób istotny zamierza odstąpić od zatwierdzonego projektu budowlanego. Oznacza to, że gdyby nawet zachodziła przesłanka z art. 36a ust. 2 do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, to w pierwszej kolejności należałoby zakończyć postępowanie wznowieniowe, a dopiero potem kontynuować lub umorzyć to drugie. Postępowaniu nadzwyczajnemu należy przyznać pierwszeństwo, albowiem z wyeliminowaniem ostatecznej decyzji z obrotu w drodze wznowienia wiążą się dalej idące skutki prawne, między innymi w postaci możliwości zgłoszenia przez strony żądań odszkodowawczych na podstawie art. 153 § 1 kpa. W niniejszej sprawie w istocie pierwszeństwo miało postępowanie o wznowienie postępowania, czego organ zdaje się nie zauważać. Postępowanie toczące się w trybie art. 36a prawa budowlanego winno być prowadzone po ostatecznym zakończeniu niniejszego sporu tj. postępowania wznowieniowego. Skoro bowiem zdaniem skarżącej wadliwość odniosła się do decyzji z dnia [...] grudnia 2002r. nr [...] Starosty Powiatowego w K., w razie potwierdzenia zarzutów ze skargi o wznowienie decyzję tę należało wyeliminować z obrotu w trybie nadzwyczajnym (tzn. wznowieniowym). Jak podkreślono wyżej art. 36a prawa budowlanego nie służy do naprawy błędów postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Odniesienie się do decyzji z [...] grudnia 2002r. w trybie wznowienia miało w tej sprawie istotne znaczenie gdy zważy się na inne parametry inwestycji w zakresie odległości od granicy skarżącej jak i budynków znajdujących się na jej posesji. Decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym winna odnieść się do przedmiotu objętego żądaniem, w tym wypadku do decyzji [...] grudnia 2002r. Organ zaś odmawia uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2002r. badając w istocie parametry inwestycji określone także decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. Organ II instancji mimo zarzutów odwołania nie odnosi się w żaden sposób do zaistniałego stanu tj. do decyzji wydanej w trybie art. 36a prawa budowlanego w trakcie postępowania wznowieniowego. Wobec zaistniałej sytuacji, mając na względzie regułę pierwszeństwa trybów należało rozważyć zaistniały stan prawny, czego organ II instancji nie uczynił. Konieczność zastosowania się do wszystkich zarzutów odwołania stanowi obowiązek organu odwoławczego wynikający z art. 7, 8, 11, 107 § 3 kpa. Organ odwoławczy orzekając ma względzie cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy winien uwzględnić stan faktyczny, prawny z chwili wydania decyzji przez organ II instancji. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Dopiero wyczerpujące ustosunkowanie się organu odwoławczego do zaistniałej sytuacji faktycznej i prawnej umożliwi sądowi kontrolę rozstrzygnięcia organu II instancji. Zdaniem Sądu stwierdzone powyżej naruszenie przepisów postępowania wyczerpują znamiona normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 ppkt "c" p.p.s.a. Stąd orzeczono jak w punkcie I sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni poczynione wyżej rozważania. Będzie miał na względzie definicję pojęcia "strony" zawartą w art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem zaś stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ zważy, że fakt istnienia "interesu prawnego" nie jest tożsamy z jego naruszeniem. Uczestniczenie w postępowaniu administracyjnym nie jest zaś uzależnione od naruszenia interesu prawnego, a jedynie od jego istnienia. O kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Jak w punkcie III rozstrzygnięto w oparciu o art. 152 p.p.s.a. /-/E. Podrazik /-/A. Łaskarzewska /-/E. Brychcy kk