II SA/Bd 1272/05

Dnia 25 kwietnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant: Ewa Czerwińska po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi Elżbiety P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2005 nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Decyzją z dnia [...] 2003 r. (nr [...]) Prezydent Miasta T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zakładom T. S.A. z siedzibą w T. (w skrócie – [....] S.A.) pozwolenia na budowę "Centrum Dystrybucyjnego" na terenie położonym przy ul. [...] w T. Odwołanie od tej decyzji wniosła Elżbieta P. Skarżąca podniosła, że teren przewidziany pod inwestycję stanowi działka nr [...], bezpośrednio przyległa do działki skarżącej o nr [...]. Działkę tą skarżąca otrzymała w spadku po zmarłym ojcu i zamierza na stałe zamieszkać w rodzinnej posiadłości przy ul. [...] urządzając tam sobie wraz z synem centrum życiowe. Tymczasem w sąsiedztwie, w ramach inwestycji T. S.A. ma być zlokalizowany parking ze 132 miejscami dla samochodów osobowych i 37 miejscami dla samochodów ciężarowych. Parking ma być powiązany komunikacyjnie z ulicą [...], co spowoduje powstanie znacznego ruchu kołowego o znacznym natężeniu i związanego z nim hałasu, zwłaszcza że wjazd na parking jest urządzony od strony ulicy [...]. Mając zatem na uwadze charakter inwestycji, "stanowiącej realne zagrożenie promieniotwórcze mogące znacząco oddziaływać na środowisko, a w szczególności na przyległe tereny", a ponadto znaczące nasilenie ruchu kołowego i związane z nim zwiększenie hałasu oraz emisji spalin, skarżąca sprzeciwiła się lokalizacji inwestycji. Mając na względzie związane z lokalizacją inwestycji przyszłe niedogodności przy korzystaniu z nieruchomości do celów mieszkaniowych oraz obniżenie wartości działki siedliskowej skarżąca zawarła w odwołaniu alternatywny wniosek, aby T. S.A. rozważyły możliwość wykupu jej nieruchomości, umożliwiając w ten sposób nabycie jej innej nieruchomości, w innej dzielnicy T. Rozpatrując sprawę Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] 2003 r. stwierdził uchybienie przez Elżbietę P. terminu do wniesienia odwołania. W wyniku skargi Elżbiety P. postanowienie to zostało jednak uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 czerwca 2004 r. (sygn. akt SA/Bd 3351/03). Skarga kasacyjna od tego wyroku, wywiedziona przez T. S.A., została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2005 r. (sygn. akt OSK 1835/04). Kontynuując postępowanie odwoławcze Wojewoda mając na względzie stanowisko sądu administracyjnego uznał, że odwołanie Elżbiety P. zostało wniesione w terminie i rozstrzygnął sprawę merytorycznie wydając w dniu [...] 2005 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2003 r. W uzasadnieniu Wojewoda zwrócił uwagę, że planowane przez T. S.A. przedsięwzięcie zostało zaliczone do mogących znacząco pogorszyć stan środowiska, dla którego jednak nie jest wymagane wykonanie raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Projekt budowlany został uzgodniony bez uwag przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T., który wskazał, że źródłami zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego będzie kotłownia, parkingi i drogi związane z ruchem komunikacyjnym. Wpływ emisji pyłu z analizowanego centrum dystrybucyjnego na zawartość tej substancji w powietrzu w jego otoczeniu będzie śladowy - nie będzie łączył się z ponadnormatywnym oddziaływaniem na powietrze. Według Inspektora również warunki akustyczne w otoczeniu inwestycji nie zmienią się w istotny sposób. Wojewoda podkreślił, że inwestycja została zaprojektowana zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisami techniczno – budowlanymi. Odnosząc się do sformułowanych w odwołaniu zarzutów dotyczących obaw o stan zdrowia i spokojne posiadanie nieruchomości przez skarżącą Wojewoda stwierdził, że są one nieuzasadnione, tym bardziej że nie zostały poparte żadnymi wiarygodnymi dowodami lub opiniami i opierają się na własnych, subiektywnych odczuciach skarżącej. Odnośnie zarzutów dotyczących obniżenia wartości nieruchomości Wojewoda stwierdził, że nie dotyczą one kwestii objętych postępowaniem, wskazując równocześnie na wynikającą z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwość żądania od gminy odszkodowania lub żądania wykupu nieruchomości w związku ograniczeniami w korzystaniu z nieruchomości będącymi skutkiem zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Elżbieta P. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta T., zarzucając naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej dalej "kpa") poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie art. 32 ust. 4 a) w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016; z późn. zm.) poprzez wydanie decyzji pomimo braku przesłanek ustawowych do jej wydania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła dodatkowo, że decyzja organu I instancji nie zawiera podstawy prawnej, z której Prezydent Miasta T. wywodzi swoje kompetencje do wydania decyzji w niniejszej sprawie. Skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie z 80 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, zadania administracji architektoniczno - budowlanej wykonują starostowie, natomiast w myśl art. 82 a) Prawa budowlanego obowiązującego na dzień wydania decyzji, starosta nie mógł powierzyć gminom, w drodze porozumienia, spraw z zakresu swojej właściwości jako organu administracji architektoniczno – budowlanej. Istnieją zatem uzasadnione wątpliwości co do właściwości organu I instancji, niezależnie od rozwiązań przyjętych w treści art. 7 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustawy (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Kwestia ta nie była rozważna w toku postępowania odwoławczego. Uzasadniając zarzut braku wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności sprawy skarżąca wskazała, że organ I instancji nie wziął pod uwagę powszechnie znanej okoliczności, że T. S.A. rozpoczęły roboty budowlane jeszcze przed wydaniem decyzji z dnia [...] 2003 r. Skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie z art. 32 ust. 4 lit a) Prawa budowlanego nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, według którego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w skarżonej decyzji. Ponadto odnosząc się do zarzutu braku właściwości organu I instancji Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym funkcję starosty w miasta na prawach powiatu, a takim jest właśnie T., sprawuje prezydent miasta. Pomimo zatem braku wskazania tego przepisu w podstawie prawnej decyzji organu I instancji, decyzja ta została wydana przez właściwy organ. Wojewoda uznał także za niezasadny zarzut dotyczący rozpoczęcia budowy przed wydaniem ostatecznego pozwolenia na budowę. Według organu inwestor rozpoczął budowę w oparciu o decyzję z dnia [...] 2003 r., która stała się ostateczna w wyniku stwierdzenia uchybienia do wniesienia odwołania. Żaden z organów administracji ani sądów administracyjnych nie wstrzymał wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Budowa została obecnie zakończona, a inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie (decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...] 2004 r. znak [...]). W piśmie procesowym z dnia 20 lutego 2006 r. uczestnik postępowania – T. S.A. wniósł o oddalenie skargi stwierdzając, że zaskarżona decyzja została wydania przez organ właściwy, stosownie do art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, natomiast twierdzenia co do rozpoczęcia budowy Centrum Logistycznego przed uzyskaniem ostatecznej decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu pozwolenia na budowę z dnia [...] 2003 r. są niezgodne ze stanem faktycznym sprawy, mającym swoje odzwierciedlenie w aktach. Wywody co do powszechnej znajomości i bezsporności faktu wcześniejszego rozpoczęcia budowy są według uczestnika chybione. Na rozprawie skarżąca podtrzymała swoje stanowisko dodatkowo wskazując na okoliczności związane z doręczeniem decyzji organu I instancji. Uczestnik postępowania – T. S.A. – wskazał natomiast, że rozpoczął roboty budowlane dysponując decyzją z dnia [...] 2003 r. opatrzoną pieczęcią stwierdzającą, że jest ona ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Błędne jest w szczególności stanowisko skarżącej co do braku właściwości organu I instancji. Słusznie Wojewoda oraz uczestnik postępowania zwracają uwagę na przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592; z późn. zm.). W rozdziale 9 tej ustawy wyodrębniono regulacje dotyczące miast na prawach powiatu, którym jest też Miasto T. Zgodnie z art. 92 ust. 2, znajdującym się w tym rozdziale, miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie. W takim przypadku funkcje przypisane staroście tj. członkowi organu wykonawczego powiatu, wypełnia prezydent miasta (art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowych; por. komentarz do tego artykułu w B. Dolnicki (red.), J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, Cz. Martysz, M. Taniewska-Banacka, R. Cybulska - "Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz", Zakamycze, 2005). Te zatem przepisy, a nie ewentualne porozumienie dotyczące powierzenia gminie spraw z zakresu właściwości starosty jako organu administracji architektoniczno – budowlanej, są podstawą właściwości Prezydenta Miasta T. Wbrew twierdzeniom skarżącej fakt rozpoczęcia przez T. S.A. robót budowlanych przed wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie jest faktem powszechnie znanym. Faktami powszechnie znanymi są takie fakty, o istnieniu których każdy wie lub może się dowiedzieć ze źródeł powszechnie dostępnych, np. fakty historyczne, fakty przyrodnicze itp. (por. komentarz do art.106 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270; z późn. zm.; zwanej dalej "ppsa"), [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek – "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze, 2005). Fakt rozpoczęcia robót budowlanych wymaga przeprowadzenia dowodu (np z dokumentów, ze świadków), a nie jedynie sięgnięcia do powszechnie dostępnych publikacji. Fakt ten nie zalicza się zatem do kategorii faktów powszechnie znanych. Skarżąca na etapie postępowania przed organami administracji nie wskazywała na okoliczność rozpoczęcia prac przed wydaniem decyzji z dnia [...] 2003 r. Także sama treść akt sprawy nie pozwala na podjęcie choćby wątpliwości, czy przypadkiem taka okoliczność nie nastąpiła. Organy administracji nie miały zatem uzasadnionych powodów, aby prowadzić postępowanie dowodowe w tym kierunku. Nie można wobec tego zarzucić im, że prowadziły postępowanie z naruszeniem wynikającego z art. 7 i 77 kpa obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Wskazanie na okoliczność przedwczesnego rozpoczęcia budowy może być zatem co najwyższej uzasadnieniem wniosku o wznowienie postępowania w związku z wyjściem na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowdów istniejących w dniu wydania decyzji a nie znanych organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 kpa). Wobec wskazania na powyższą okoliczność dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy mieć na uwadze, że po wprowadzeniu dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego wojewódzki sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie pod względem zgodności z prawem, nie zastępując organów administracji publicznej w dokonywaniu ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, które to ustalenia organy dokonują w oparciu o przeprowadzone przez nie, zgodne z regułami k.p.a., postępowanie dowodowe (art. 1 § 2 ppsa; por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2005 r. sygn. akt II GSK 40/05, opubl. w elektronicznym Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 166068). Przepis art. 106 § 3 ppsa mówi o możliwości przeprowadzenia przez sąd administracyjny jedynie dowodów "uzupełniających", i to tylko o ile jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z tych względów Sąd uznał za niezasadny wniosek o przeprowadzenie dowodu z dziennika budowy, oznaczałoby to bowiem nie tyle "uzupełnienie" postępowania dowodowego, niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, ale przeprowadzenie istotnej części tegoż postępowania, która powinna mieć miejsce przed organami administracji – czy to w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją czy to w toku postępowania wywołanego wnioskiem o wznowienie. Sąd nie dopatrzył z urzędu innych – niż zarzucane przez skarżącą - istniejących przy wydawaniu decyzji takich uchybień przepisom prawa, które miałyby wpływ na wynik postępowania. W szczególności brak takich naruszeń w tej części postępowania administracyjnego, w trakcie której badano ewentualne oddziaływanie planowanej inwestycji na środowisko w jej sąsiedztwie. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.