II SA/Kr 2069/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda AWSA Kazimierz Bandarzewski ( spr.) Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi W. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego W. C. kwotę [...] zł. ( [...] złotych ), tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...].2001 r. W. C. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] o samowoli budowlanej na działce sąsiada-L. K., polegającej na dobudowaniu budynku, wmontowaniu okna, zmianie sposobu użytkowania budynku poprzez przeznaczenie pomieszczenia na kotłownię i wybudowania zbyt niskiego komina oraz przestawienie bramy i wykonanie słupka od bramy poza linią graniczna na ok. 15 centymetrów. W trakcie oględzin L. K. oświadczył, że w latach 1984-85 jego ojciec bez pozwolenia na budowę dobudował południowo-wschodni narożnik domu o szerokości ok. 1,5 m i długości ok. 1,5 m i od strony północno-wschodniej dobudował dwie ściany o wymiarach ok. 3 m x 4,4 m i w ten sposób powiększył pomieszczenie z przeznaczeniem na łazienkę. Natomiast W. C. oświadczył, że te dobudowy były wykonane w 1996 i 1997 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...].2001 r. nałożył na L. K., na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2000r. Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), obowiązek przedłożenia opinii technicznej tak zrealizowanej dobudowy. Postanowienie to zostało zaskarżone w drodze zażalenia do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia [...].2002 r. uchyli zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, podnosząc, że nie wyjaśniono daty dokonania dobudowy i nie określono rzeczywistych wymiarów dobudowy. Ponownie prowadząc postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające, w tym dowód z oględzin nieruchomości i sporządził rysunek dobudowanych części budynku. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...].2002 r., działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2000r. Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), nałożył na L. K. obowiązek opracowania i przedłożenia do dnia [...].2002 r. opinii technicznej dobudowanych części budynku mieszkalnego wskazując, że opinia ta ma zawierać część opisową, inwentaryzację, szkic sytuacyjny działki oraz ocenę zgodności wykonanych robót z przepisami. W uzasadnieniu podniesiono, że datę dokonania samowolnej dobudowy ustalono na lata 1986-87, ponieważ tak oświadczył zarówno L. K. jak i świadek, który zeznał, że w 1996 r. wykonywał ocieplenie budynku L. K. i wtedy dobudowy te już istniały. Tym samym nie uznano za wiarygodne twierdzenie W. C., że dobudowy były realizowane w latach 1996-1997. Postanowienie to W. C. otrzymał [...].2002 r. i dnia [...].2002 r. wniósł na nie zażalenie do organu wyższego stopnia. W zażaleniu podniesiono, że dobudowa obejmuje nie tylko posadowienie nowych części budynku, ale również wykonanie otworów okiennych i to w ścianie znajdującej się w granicy z inną działką. Dobudowa nie ma charakteru jednorodnego, dotyczy bowiem dobudowy do budynku jak i wzniesienia całego segmentu mieszkalnego. Segment od strony północnej został dobudowany po 1997 r. i na okoliczność ustalenia terminu dokonania budowy tego segmentu nie przeprowadzono należytego postępowania wyjaśniającego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jako organ odwoławczy, postanowieniem z dnia [...].2002 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając to postanowienie w całości podtrzymano ustalenia dokonane przez organ I instancji, w zasadzie przepisując treść postanowienia I-instancyjnego. Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów zawartych w zażaleniu. Za organem I-instancji wyjaśniono, że dobudowa została wykonana w latach 1986-87, a to dlatego, że tak wynika z twierdzeń inwestora i świadka. Wskazano na prawidłowość nałożenia obowiązków na L. K. w trybie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2000r. Dz. U. Nr 106, póz. 1126 ze zm.) i że obudowa ta ma charakter samowoli budowlanej. W. C. otrzymał postanowienie organu odwoławczego w dniu [...].2002 r. i dnia [...].2002 r. wniósł na nie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie. W skardze skarżący podniósł, że jeden z fragmentów dobudowy - dobudowa "segmentu" od strony północnej została zrealizowana bez pozwolenia na budowę i wbrew warunkom technicznym. Segment ten nie mógł być wybudowany przed 1997 r., ponieważ nie ma go na żadnej mapie sprzed tej daty. Wskazano, że organy administracji w ogóle pomijają argumentację skarżącego i jest on "ograniczony w swojej argumentacji" przez organy administracji. Za wiarygodne przyjmowane są przez organy administracji "ewidentne kłamstwa" L. K. i wskazanego przez niego świadka. Dobudowy były realizowane w granicach działek o numerach A i B, a w tak wykonanych ścianach znajdują się okna i drzwi wejściowe. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W odpowiedzi na zarzuty zawarte w skardze wskazano, że inwestor L. K. nie przedłożył pozwolenia na budowę w związku z tym uzasadnione było zastosowanie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2000r. Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), bowiem istniała wątpliwość co do prawidłowości wykonanych samowolnie prac budowlanych i ich stanu technicznego. Ze sporządzonych przez inwestora opinii będzie wynikał ewentualny zakres zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do zgodności z przepisami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżący W. C. wniósł w dniu [...] 2002 r. skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2002 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). W tej sprawie organy administracji prowadząc postępowanie dopuściły się istotnych błędów tak w zakresie stosowania prawa proceduralnego (k.p.a.) jak i przepisów prawa materialnego - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2000r. Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), zwanej dalej w skrócie Prawem budowlanym. Postępowanie administracyjne obejmuje sprawę administracyjną, której granice wyznacza bądź wniosek strony lub też określa je organ prowadzący postępowanie z urzędu. Nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie wnioskodawca zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] (dalej w skrócie PINB) z wnioskiem o zbadanie zgodności z prawem rozbudowania budynku mieszkalnego, zmiany sposobu użytkowania budynku poprzez przeznaczenie pomieszczenia na kotłownię i wybudowanie zbyt niskiego komina oraz przestawienie bramy i wykonanie słupka od bramy poza linią graniczna na ok. 15 centymetrów na działce nr A przy ul. [...] we [...] (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]). Z podejmowanych w sprawie rozstrzygnięć przez organy administracji wynika, że roboty budowlane, określone we wniosku wniesionym do PINB były realizowane bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.Tymczasem po ustaleniu tej okoliczności, zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji wydały postanowienia, oparte o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, a także dostawców wyrobów budowlanych obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, których koszty sporządzenia ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Podstawą zastosowania powołanego art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych bądź też stanu technicznego obiektu budowlanego. Powstanie uzasadnionych wątpliwości -o których mowa w tym artykule - co do stanu technicznego danego obiektu nie może wynikać jedynie z tego, że dany obiekt lub jego część wybudowano bez pozwolenia na budowę. Ustawodawca w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego posłużył się konstrukcją tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że przyznano organom administracji prawo do rozstrzygnięcia sposobu załatwienia danej sprawy w drodze odmiennych merytorycznie rozstrzygnięć. Zastosowanie jednej z możliwości, na jakie pozwala dany przepis, uzależnione jest od szczegółowego wykazania zasadności dokonanego przez organ wyboru. Innym słowy, skoro ustawodawca wskazał, iż organ "może" nałożyć obowiązek sporządzenia ocen i ekspertyz przez zobowiązanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego danego obiektu, to tym samym zobowiązał organ do szczegółowego wykazania, iż w danej sprawie zaistniała sytuacja wskazująca na powstanie "uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego" i organ decyduje się na nałożenie tego obowiązku. W tej sprawie organy administracji w ogóle nie wykazały, aby miały jakiekolwiek wątpliwości co do stanu technicznego samowolnie dokonanej przez L. K. dobudowy. Z żadnym, zakresie nie jest uzasadnieniem takiego stanowiska organów administracji jedyne zdanie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, które pośrednio dotyczy stanu technicznego i które in extenso brzmi: "Ponadto budzi wątpliwość prawidłowość wykonania w/w dobudowanych części, a także ich stan techniczny". To organy administracji prowadzące postępowanie administracyjne powinny wykazać, na czym polegają wątpliwości co do jakości zastosowanych materiałów budowlanych lub wykonanych robót. To nie strona ma wykazać, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego, ale organ administracji. Na tym polega jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, nakładająca na organy administracji (a nie strony) obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Ponadto nałożenie na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego obowiązku polegającego na opracowaniu i przedłożeniu opinii technicznej dobudowanych części budynku mieszkalnego wraz z częścią opisową, inwentaryzacją, szkicem sytuacyjnym działki oraz oceną zgodności wykonanych robót z przepisami nie spełnia dyspozycji wynikającej z powołanego przepisu. Artykuł ten bowiem upoważnia do nałożenia obowiązku sporządzenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz dotyczących jedynie jakości zastosowanych wyrobów budowlanych, jakości wykonanych robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego. W żaden sposób nie można ustalić jakości wyrobów budowlanych lub stanu technicznego budynku poprzez sporządzenie inwentaryzacji bądź szkicu sytuacyjnego działki. Tym samym nakładając obowiązku organy administracji w oczywisty sposób przekroczyły zakres dyspozycji art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Innymi słowy w tym postępowaniu organy administracyjne dokonały błędnej subsumcji stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej zawartej w tym przepisie. Ustalenie wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie stanowi spełnienia hipotezy normy prawnej zawartej w art. 81c Prawa budowlanego. W tej sprawie organy administracji miały natomiast obowiązek ustalenia, jakie roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, a nadto ustalenia, czy tak wykonane roboty budowlane stanowią obiekt budowlany lub jego części w rozumieniu art. 3 pkt 1-3 Prawa budowlanego lub urządzenia budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Następnie organy administracji powinny ustalić, czy w tej sprawie należy zastosować art. 48 Prawa budowlanego, a więc czy miała miejsce budowa obiektu budowlanego lub jego części, czy też art. 51 Prawa budowlanego - wtedy, gdy wykonane roboty budowlane bez pozwolenia bądź zgłoszenia nie stanowiły budowy w rozumieniu Prawa budowlanego. Przy czym samo zastosowanie Prawa budowlanego z 1994 r. uzależnione jest od wykazania, kiedy roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego lub jego części miały miejsce. Art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego zawiera wyraźną wskazówkę intertemporalną. Organy administracji nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości również daty wykonania robót budowlanych, objętych prowadzonym w tej sprawie postępowaniem. W ogóle nie uwzględniono zarzutów podnoszonych w toku postępowania przez skarżącego, który wskazywał na wykonanie robót w latach 1996-1997, posiłkując swoje stanowisko przedkładanymi mapami sytuacyjnymi. Organy w tej sprawie zasadniczo dowolnie uznały, że prace te przeprowadzono w latach 1986-1987. Taka data wynika jedynie z oświadczenia strony - L. K. wskazującego na przeprowadzenie samowolnych robót budowlanych w latach 80-tych ubiegłego wieku i jest ono wsparte zeznaniem jednego świadka, dokonującego w 1996 r. prac polegających na ociepleniu budynku nr [...] przy ul. [...] we [...] Świadek ten zeznał jedynie, że roboty budowlane będące samowolą budowlaną zostały wykonane wcześniej (to jest przed 1996 r.). W tym zakresie wątpliwości Sądu wynikają stąd, że organy administracji w ogóle nie przeprowadziły dowodu z przesłuchania strony (L. K.) w rozumieniu art. 86 k.p.a. Zeznania zaś świadka (akta, karta nr K-[...]} nie wskazują na datę wykonania robót budowlanych stanowiących samowolę budowlaną. Postanowienie to nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jego rozstrzygnięcia, już od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający to postanowienie nie jest jeszcze prawomocny. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje kwotę uiszczonego wpisu.