IV SA/Wa 175/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.),, asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Dorota Kozub, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2005 roku; II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz K. S. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na zasadzie art. 138 §. 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2005 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1980 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi W., w części dotyczącej gruntów wydzielonych dla M. K. (działki o nr ew. [...],[...], i [...]), J. K. (działki nr ew. [...]) i K. S. (działka nr ew. [...] i [...]). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał, iż z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpiła M. K. podnosząc, iż bez jej zgody scaleniem została objęte zabudowana działka nr ew. [...] oraz należącą do jej męża działka nr ew. [...]. Wydzielona w wyniku scalenia działka nr ew. [...] nie odpowiada wartości działek budowlanych wniesionych do scalenia przez nią i jej męża. Orzekając w sprawie organ uznał, iż zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z 1980 roku w określonej części przywołując następujące trzy przesłanki. 1. Działka siedliskowa przydzielona M. i J. K. została bez ich zgody pomniejszona o 0,06 ha, gdyż działka nr ew. [...] nie odpowiada powierzchni działek budowlanych wniesionych do scalenia. W aktach postępowania scaleniowego brak jest pisemnej zgody właścicieli działek na objecie ich gruntów zabudowanych postępowaniem scaleniowym, co stanowi naruszenie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. Nr 3 poz. 13). 2. Istnieje różnicą pomiędzy szkicem wyznaczenia projektowanych działek a mapa z projektem scalenia. Ze szkicu wynika, iż granica pomiędzy projektowanymi działkami nr ew. [...] i [...] przebiega przez istniejący budynek gospodarczy. 3. Małżonkowie K. nadal użytkują działkę siedliskowa w granicach sprzed scalenia. Cześć działki nr ew. [...] trwale zagospodarowali. O przebiegu granicy, według projektu scalenia ,dowiedzieli się niedawno. W skardze na powyższą decyzję K. S. zarzucił iż w jego ocenie nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z 1980 roku. Opisując ówczesne zasady scalania wskazał, iż w jego ocenie ekwiwalentem za wniesiona do scalenia działkę siedliskową i orną J. K. była działka orna nr ew. [...]. W przypadku dokonanej zamiany nie było potrzeby wyrażenia zgody przez M. K. a zgoda na wymianę została potwierdzona przez J. K. Skarżący kwestionował aby małżonkowie K. nie wiedzieli o dokonanych zmianach, gdyż opłacali podatek rolny a więc znali powierzchnie przydzielonych gruntów. Zakwestionował także fakt trwałego zagospodarowania części należącej do niego działki nr ew. [...] przez małżonków K. Dodatkowo podniósł, iż znajdujące się aktualnie w zasobie geodezyjnym mapy obejmujące działki nr ew. [...] i [...] są niezgodne z mapą sporządzoną przy scaleniu. W dalszych pismach procesowych Skarżący m.in. wnosił o powołanie biegłego geodety. Przedstawił także kopie korespondencji z organami właściwymi w sprawach geodezyjnych i kartograficznych, z której wynika, iż istnieją rozbieżności pomiędzy mapami zawartymi w aktualnym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz mapami sporządzonymi w wyniku scalenia (zawartość koperty k. 33). W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy Skarżący wniósł o zwrot kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Przepisy dotyczące stwierdzania nieważności decyzji, jako stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W rozpatrywanym przypadku przywoływaną w kwestionowanej decyzji podstawą stwierdzenia nieważności jest art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w świetle którego wadą nieważności dotknięte są decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki nieważności decyzji jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi znanymi temu organowi faktami. Wskazane w zaskarżonej decyzji okoliczności nie mogą w przypadku rozpoznawanej sprawy stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż albo nie zostały w sposób właściwy wykazane albo w ogóle nie mogą stanowić o nieważności decyzji w przedmiocie scalenia. Decyzja, której nieważność stwierdzono w części, została wydana w 1980 roku. W sprawie znajdą więc zastosowanie przepisy ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z 1968 roku. W jej świetle grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (art. 1 ust. 3). Organ orzekający w sprawie uznał, iż zgoda taka nie została wyrażona, gdyż w aktach postępowania scaleniowego brak jest dokumentu, który potwierdzałby fakt wyrażenia zgody na objęcie scaleniem działek siedliskowych należących do małżonków K. tj. działki nr [...] i [...]. Jednak przepisy ustawy o wymianie i scalaniu gruntów nie wskazywały szczególnej, formy w jakiej zgoda taka miałaby być wyrażana. W aktach administracyjnych zawarty jest sporządzony przez Wojewodę [...] wyciąg z dokumentacji scaleniowej. Na jego podstawie można stwierdzić, iż jeżeli chodzi o działkę nr ew. [...], należącą do męża M. K., za którą, jak twierdziła ona we wniosku o stwierdzenie nieważności nie uzyskano ekwiwalentu, w kwestionariuszu życzeń pod poz. 297 (k. 10 dokumentacji Wojewody [...]) obejmująca według rejestru szacunkowego porównawczego przed scaleniem tą działkę (k. 12 tej dokumentacji) brak jest zastrzeżeń J. K. co do objęcia tej działki scaleniem. Potwierdzone podpisem określenie życzeń, co do przydzielenia działek zamiennych za działki wskazane w rejestrze szacunkowym może być rozumiane, jako wyrażenie zgody na objecie określonej działki scaleniem. Także w wykazie oświadczeń uczestników scalenia pod poz. 266 (k. 24 dokumentacji), gdzie wskazano działkę zamienną za działki wniesione do scalenia figuruje podpis J. K. Z zawartych dokumentów wynika jednoznacznie, iż do czasu zakończenia scalenia J. K.wyrażał zgodę na objecie swojej działki procedura scalenia. W orzecznictwie prezentowany był pogląd, iż zgoda na objecie gruntów zabudowanych scaleniem w myśl ustawy z 1968 roku nie może być domniemana (patrz wyrok NSA sygn. akt II SA 589/98 opubl. lex nr 41716). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zastrzeżenie takie może dotyczyć jednak wyłącznie sytuacji, gdy określona osoba w żadnej formie nie wyrażała w toku postępowania zgody na objecie gruntów scaleniem. Jak wskazano sytuacja taka nie występuje w rozpoznawanej sprawie, gdzie z dokumentacji wynika jednoznacznie, iż J. K. w toku całego postępowania faktycznie wyrażał zgodę na dokonanie scalenia obejmującego jego działkę siedliskowa, a później na przyznanie mu określonej działki jako ekwiwalentnej. Trzeba mieć przy tym na względzie, iż celem regulacji art. 1 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów było wykluczenie sytuacji zmiany sytuacji prawnej gruntów zabudowanych, wbrew woli ich właścicieli. Z regulacji tej nie wynikał wprost szczególny obowiązek uzyskiwania oświadczeń zainteresowanych osób w konkretnej formie. Nie można więc z tej regulacji wywodzić żadnych skutków prawnych w sytuacji, gdy w świetle dokumentacji scalenia określona osoba uczestniczyła w postępowaniu scaleniowym nie kwestionując objęcia określonego gruntu scaleniem a następnie akceptując grunty przydzielone jako ekwiwalent. Trzeba mieć także na względzie, iż z uwagi na nadzwyczajny tryb prowadzonego obecnie postępowania, ocena ewentualnego naruszenia wymagania wynikającego z art. 1 ust. 3 musi być dokonywana w kontekście rażącego a więc oczywistego uchybienia wymogowi uzyskania zgody właściciela zabudowanego gruntu, objętego scaleniem. Dodatkowo organ orzekający w sprawie nie wskazał, jakie znaczenie w kontekście stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie scalenia odnośnie wskazanych w decyzji działek może mieć w ogóle podniesiona w uzasadnieniu kwestia nie wyrażenia zgody na objęcie scaleniem działki nr ew. [...] należącej do M. K., którą po scaleniu oznaczono nr ew. [...], o ile, w świetle zgromadzonego i nie ocenionego dotąd przez organ orzekający materiału dowodowego, w ogóle można uznać, iż zgoda taka z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów nie została wyrażona. W kontekście zarzutów skargi, w której wskazano, jakie zdaniem Skarżącego grunty ekwiwalentne przyznano za grunty zabudowane, trzeba stwierdzić, iż organ nie wykazał również aby scalenie zostało dokonane z rażącym naruszeniem art. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, co do obowiązku przyznania gruntów ekwiwalentnych. Generalnie zagadnienie ekwiwalentności wszystkich gruntów przydzielonych osobom, co do których gruntów stwierdzono nieważność decyzji w przedmiocie scalenia, nie było przedmiotem analizy przez organy orzekające w sprawie. Rozważano jedynie ekwiwalentność przydzielonych gruntów mających charakter działek siedliskowych. Oznacza to, iż nie wykazano dotąd aby doszło do rażącego naruszenia prawa w zakresie przydzielania gruntów ekwiwalentnych. Wskazane wyżej okoliczności przesądzają, iż nie zostało wykazane aby przywołana pod nr 1 przesłanka stwierdzenia nieważności mogła stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji z 1980 roku w przedmiocie scalenia. Odnośnie powołanej w zaskarżonej decyzji przesłanki nieważności, wynikającej z nieścisłości, w dokumentacji geodezyjnej scalenia należy stwierdzić, iż organ administracji nie wskazał na czym oparł twierdzenia o rozbieżnościach dotyczących sporządzonych ówcześnie map i planów scalenia oraz nie wskazał, w kontekście uchybienia jakiemu przepisowi oceniał to naruszenie. Wobec faktu, iż dokumentacja znajdująca się aktualnie w zasobie geodezyjnym budzi wątpliwości, co potwierdzają wyspecjalizowane organy administracji w tym zakresie, ewentualne wykazanie naruszeń, które musiałyby mieć charakter oczywisty, o ile miałyby prowadzić do stwierdzenia nieważności, wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego w rozumieniu K.p.a. i zgromadzenia przekonującej dokumentacji potwierdzającej twierdzenia o wadliwości dokumentacji scaleniowej, ze wskazaniem skutków stwierdzonej wadliwości w kontekście możliwości zakwalifikowania jej jako rażącego naruszenia określonego przepisu. Odnośnie zamieszczonych w decyzji twierdzeń organu, iż wynikające z planu scalenia granice przecinały zabudowania małżonków K., wymaga wyjaśnienia przede wszystkim kwestia czy konkretne budynki istniały w okresie przeprowadzania scalania. Zawarta we wskazanej wcześniej dokumentacji akt administracyjnych mapy (k. 38-40) stanowią wyłącznie odzwierciedlenie aktualnego zagospodarowania działek. Przy tym organ administracji potwierdza w zaskarżonej decyzji, iż nastąpiła określona zabudowa spornej części działki, co dodatkowo uwiarygodnia złożona wraz ze skarga mapa pomiarowo scaleniowa stanowiąca podstawę zakładania ksiąg wieczystych, znajdująca się w Sądzie Rejonowym (k. 28). Nie wyjaśniono czy właśnie nowopowstała zabudowa nie przecina granicy działek, co oznaczałoby, iż fakt ten jest bez znaczenia dla oceny wydanej wcześniej decyzji w przedmiocie scalania. W przypadku natomiast ustalenia, iż granica działek przecinała zabudowę istniejącą według stanu w okresie przeprowadzania scalania należy, ustalić czy można uznać, iż okoliczność ta była znana organom orzekającym w sprawie. Konieczność wyjaśnienia tej kwestii wynika z faktu, iż wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydania decyzji, mogło stanowić ewentualnie podstawę wznowienia postępowania, o ile faktycznie nie były one znane organowi który ją wydawał (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.). Skoro, hipotetycznie mogą zachodzić przesłanki do wyeliminowania wadliwej decyzji w trybie wznowienia postępowania, który wywiera mniej daleko idące skutki prawne (w przypadku potwierdzenia się podstawy do wznowienia postępowania dotychczasowa decyzja może zostać zmieniona - art. 151 K.p.a.), nie dopuszczalne jest, w oparciu o wystąpienie tych samych przesłanek, stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż skutki prawne nieważności są dalej idące (przyjmuje się, iż nieważna decyzja nigdy nie obowiązywała - rozstrzygniecie wywiera więc skutki wsteczne). Jeżeli prawodawca określonej wadliwości decyzji przypisał konkretne skutki (wynikające ze wznowienia postępowania) naruszałoby zasady K.p.a. przyjęcie, iż ta sama przesłanka może powodować skutki dalej idące a wynikające ze stwierdzenia nieważności decyzji. Bez znaczenia jest tu okoliczność, iż możliwość wznowienia postępowania obwarowana jest określonymi terminami (art. 146 § 1 K.p.a.). Oznacza to, iż ustawodawca ograniczył możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji z uwagi na określonego rodzaju wadliwość (tu wyjścia na jak nowych okoliczności). Wyklucza to tym bardziej wzruszenie decyzji, z uwagi na tą sama wadliwość, w trybie stwierdzenia jej nieważności. Ewentualne ustalenie, iż okoliczność przebiegu granic działek przez istniejącą zabudowę była w sposób oczywisty znana organowi orzekającemu w sprawie bądź, że nie znajomość tej kwestii wiązała się z naruszeniem określonego wymagania, wynikającego z regulacji normatywnych, mogłoby stanowić dopiero podstawę rozważania, czy stwierdzona okoliczność stanowi rażące naruszenie prawa. Powyższe uwarunkowania wskazują, iż także przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wskazane pod nr 2 nie mogły, na obecnym etapie, prowadzić do stwierdzenia w części nieważności decyzji z 1980 r. Odnosząc się do przesłanki dotyczącej braku wiedzy małżonków K. o fakcie zmiany granic działki i dokonywania określonych nakładów na tej działce, trzeba stwierdzić, iż kwestie wynikłe po wydaniu decyzji z 1980 roku, w tym brak uwzględniania skutków prawnych jej wydania, nie mogą mieć żadnego znaczenia dla oceny jej legalności, o ile została ona prawidłowo doręczona (w tym przypadku poprzez ogłoszenie) stronom. Sprawa dalszego użytkowania części działki nr ew. [...] przez małżonków K. może mieć jedynie znaczenie w kwestii ewentualnego stwierdzenia zasiedzenia części nieruchomości. Potwierdzenie takiego stanu może nastąpić jedynie we właściwym postępowaniu przed sądem powszechnym. Natomiast następstwa długotrwałego użytkowania gruntów, wbrew ustaleniom wynikającym z ostatecznej decyzji w przedmiocie scalenia, nie mogą być likwidowane poprzez wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie jej nieważności. Orzeczenie w przedmiocie nieważności decyzji bez wykazania wystąpienia przesłonek ku temu stanowi naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. Naruszenie przepisów postępowania mogło mieć w rozpatrywanym przypadku oczywisty wpływ na wynik sprawy, skoro stwierdzono nieważność bez wykazania jej przesłanek. Musiało to prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z uwagi na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w związku z wnioskiem M. K., Sąd, uwzględniając generalną zasadę rozpatrywania sprawy w dwu instancjach (art. 15 K.p.a.), przy czym w przypadku załatwiania sprawy przez organ naczelny zasada ta jest realizowana przez przyznanie środka odwoławczego w formie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 K.p.a.), uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję w tym samym przedmiocie. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie uwzględnił wniosku o powołanie biegłego z wagina ograniczony charakter postępowania dowodowego przed sądami administracyjnymi w związku z treścią art. 106 § 3 i art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Rozpoznając ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności M. K. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, uwzględni wskazówki zawarte w uzasadnieniu wyroku.