II SA/Po 566/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Protokolant sekr. sąd. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2006r. przy udziale sprawy ze skargi Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...], [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M. Górecka /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga II SA/Po 566/05 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy ustalił opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w K. dla gruntów o numerach ewidencyjnych: [...] i [...] w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości wskazanej w treści decyzji stwierdzając jednocześnie, że tak określoną opłatę pomniejsza się, zgodnie z protokołem uzgodnień z dnia [...] r. o kwotę [...] zł stanowiącą odszkodowanie za działkę nr [...], która na mocy decyzji z dnia [...] r. wydanej przez Wójta Gminy, przeszła na własność Gminy. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji powołał się na operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E. B., której zlecono wycenę przedmiotowej nieruchomości podając przy tym rozliczenie wartości rynkowej gruntu odrębnie dla każdej z przedmiotowych działek: nr [...] i [...]. Przed wydaniem powyższej decyzji z dnia [...] r. Wójt Gminy wydał w dniu [...] r. decyzję zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości - w tym działki o numerze ewid. [...], z której wydzielono działki o numerach ewid. [...],[...] i [...], wskazując przy tym, że działka o numerze [...] przeznaczona jest pod drogi. W dniu [...] r. w Urzędzie Gminy T. B. - były właściciel przedmiotowych działek złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy: z dnia [...] r. stwierdzając, iż istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 157 § 2 k.p.a. bowiem - zdaniem wnioskującego - nie można ustalać opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w sytuacji, gdy działka nr [...] przeszła na własność Gminy. W oparciu o powyższy wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło postępowanie administracyjne w sprawie ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w K., stanowiących działki nr [...] i [...], w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w części dotyczącej naliczenia tej opłaty dla działki nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ administracji podał, iż wobec tego, że nastąpiło z mocy prawa przejście własności działki nr [...] na rzecz gminy, które to "przejście" nie jest tożsame z pojęciem "zbycie", o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741, ze zm.) i organ I instancji nie powinien naliczać opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w stosunku do działki nr [...]. Ta decyzja wskutek jej nie zaskarżenia stała się prawomocna. Po jej wydaniu T. B. wystąpił z kolejnym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. w części dotyczącej naliczenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dla działki nr [...] wskazując na rażące naruszenie art. 36 ust. 3 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym bowiem opłata z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości została w sposób nieprawidłowy wyliczona przez organ administracji. W tym względzie wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji powołał się na opracowany na jego wniosek przez J.Z. operat szacunkowy, w którym stwierdza się, że wartość przedmiotowej działki przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosiła kwotę [...] zł i wobec tego - zdaniem wnioskującego - winna być ona inna, aniżeli ustalił to organ I instancji w decyzji z dnia [...] r. Stąd też wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji zarzucił, że wskutek błędnie ustalonej przez organ administracji opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - porównując ustalenia organu I instancji z wyceną wartości dokonanej w operacie szacunkowym sporządzonym przez J.Z. - jest ona wyższa aniżeli 30 %. Tak więc wynosi ona znacznie wyżej aniżeli wskazuje na to obowiązujący w dacie wydania przepis ustawy. Dodatkowo podał, iż operat szacunkowy, na którym swoje ustalenia oparł organ I instancji nie dotyczył działki nr [...] lecz działki nr [...] i był on sporządzony na dzień [...] r. a nie na dzień zbycia działki nr [...]. Nadto wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. zarzucił, iż operat szacunkowy sporządzony przez E. B., który stał się podstawą dokonanej wyceny wartości nieruchomości, w oparciu o którą to wycenę organ I instancji naliczył przedmiotową opłatę był dotknięty innymi wadami, m. in. obejmował jako porównawcze transakcje nieruchomościami w sposób znacznie różniącymi się od nieruchomości podlegającej szacowaniu i w dodatku były pod uwagę brane transakcje mające miejsce w latach [...] i [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło w związku z wnioskiem j.w. postępowanie administracyjne i decyzją z dnia [...] r. w oparciu o przepis art. 156 §1 pkt 7 k.p.a. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium podało, iż nie można utożsamiać działki nr [...] z działką nr [...] a operat szacunkowy, na którym oparł się organ I instancji dokonując naliczenia opłaty dotyczył działki nr [...], która to działka nie była przedmiotem sprzedaży bo sprzedaż obejmowała działkę nr [...] a więc - zdaniem Kolegium - operat szacunkowy opracowany przez E. B. nie dotyczył rzeczy, która była przedmiotem sprzedaży. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zwróciła się Gmina. W uzasadnieniu wniosku wskazywała, iż organ błędnie przyjął, że przedmiotowy operat szacunkowy nie dotyczy sprzedanej działki bowiem dotyczył on tej samej nieruchomości przed jej podziałem. Tak więc – zdaniem Gminy- nie można uznać, iż decyzja z dnia [...] r. była dotknięta wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa. Rozpatrując ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] r., którą stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w K., stanowiącej działkę nr [...], w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium podało, iż nie została zachowana przez organ I instancji procedura dotycząca postępowania w sprawie naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości bowiem naliczenie tej opłaty przez organ z urzędu było przedwczesne gdyż przedmiotowa nieruchomość nie była jeszcze sprzedana i nie dotyczyło nieruchomości objętej aktem notarialnym sprzedaży. Nadto - zdaniem Kolegium - stosowną opłatę nalicza się przyjmując konkretną wielkość opłaty wynikającą z operatu szacunkowego sporządzonego dla konkretnej działki a nie na zasadzie hipotetycznego określenia wzrostu wartości 1 m 2 nieruchomości , której w dacie wydania decyzji już nie było. Ta decyzja stała się przedmiotem rozpoznania tutejszego Sądu w związku z tym, że skargę na powyższą decyzję z dnia [...] r. wniosła Gmina, żądając jej uchylenia. Skarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie prawa materialnego i proceduralnego. Skarżący owo naruszenie przepisów materialnych upatrywał w tym, że Kolegium sprzecznie z materiałem dowodowym w postaci operatu szacunkowego uznało, iż dotyczy on innej nieruchomości podczas, gdy dotyczył on tej samej nieruchomości, która w wyniku podziału została podzielona m.in. na przedmiotową działkę nr [...]. Nadto skarżący podał, iż Kolegium w ogóle nie odniosło się do zarzutów wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czym dopuściło się naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Skarżący wskazał i na to, iż naruszone zostały także zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 7 i 10 § 1 k.p.a.) a także naruszono przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. bowiem dwóch członków Kolegium brało udział w wydaniu decyzji wcześniejszej z dnia [...] r., które to osoby winny podlegać wyłączeniu. W tym względzie skarżący powołał się na wyrok NSA z dnia 24.05.1983 r. wydany w sprawie I SA 1714/82). Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie powtarzając argumentację podaną w uzasadnieniu skarżonej decyzji a nadto stwierdzając, iż przepisy dotyczące zmiany składów orzekających nie mają zastosowania do samorządowych kolegiów odwoławczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Otóż na wstępie należy stwierdzić, iż Sąd orzekający nie podziela stanowiska skarżącego co do zarzutu naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez to, że ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze występowało w tym samym składzie osobowym -w stosunku do dwóch osób- w którym wydało decyzję z dnia [...] r. Powołane przez skarżącego orzeczenie NSA z dnia 24.05.1983r. wydane w sprawie I SA 1714/82 dotyczy zupełnie innego stanu faktycznego i nie ma odniesienia do omawianej sprawy, gdzie rozpatrywał wniosek organ kolegialny będący samorządowym kolegium odwoławczym. Natomiast kolejne zarzuty skarżącego zostały uznane przez Sąd orzekający za zasadne. Skarżący wskazywał na to, że organ administracji nie ustosunkował się do zarzutów skarżącego podanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Należy uznać, że zarzut ten jest trafny. Kolegium w ogóle nie ustosunkowało się do zarzutów skarżącego podanych we wniosku a argumenty tam podane mające przeczyć ustaleniom Kolegium dokonanym w decyzji z dnia [...] r. odnośnie tego, iż operat szacunkowy opracowany przez rzeczoznawcę E. B. nie dotyczył nieruchomości objętej sprzedażą, były istotne bowiem wskazywały na to, iż operat ten obejmował całą nieruchomość nr [...] przed jej podziałem, w tym także działki o numerach ewid. [...] i [...]. Tak więc nie można stwierdzić, że operat szacunkowy dotyczył innej nieruchomości tym bardziej, że w treści decyzji z [...] r. podano wielkość przedmiotowej działki [...], która to wielkość była możliwa do sprawdzenia w oparciu o dokumenty złożone w aktach administracyjnych . Brak ustosunkowania się do argumentu skarżącego dotyczącego błędnego ustalenia przez Kolegium, że operat szacunkowy dotyczy innej nieruchomości oraz, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności omawianej decyzji Wójta Gminy w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.- stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 7,77 § 1 i 107 k.p.a. Co do decyzji z dnia [...] r. wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, należy stwierdzić, że Kolegium przy ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję podając inną podstawę stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem wszczętego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Tym samym można uznać, że w sposób dorozumiany Kolegium w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy uznało zasadność argumentacji skarżącego, że brak jest podstaw aby stwierdzić nieważność decyzji z [...] r. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Oczywistym bowiem jest, iż brak było podstaw aby stwierdzić nieważność decyzji z [...] r. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. . Ta oczywistość wynika z braku przepisu w obowiązującej wówczas ustawie z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, który zawierałby klauzulę nieważności. Decyzja z [...] r. musiałaby mieć wadę powodującą jej nieważność z mocy wyraźnego przepisu prawa. Kolegium nie wskazało na taką okoliczność i taka sytuacja nie wystąpiła. Z kolei odnosząc się do skarżonej decyzji z [...] r.- Sąd orzekający stwierdza, iż podane przez Kolegium w uzasadnieniu skarżonej decyzji podstawy prawne i faktyczne mające uzasadniać w ocenie tego organu rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji z dnia [...] r. – nie znajduje uzasadnienia. Kolegium w uzasadnieniu decyzji z [...] r. powołało się na to, że organ I instancji wydał ją przedwcześnie bo ustalił opłatę jeszcze przed sprzedażą działki nr [...] - co jest nieprawdą bo sprzedaż nastąpiła [...] r. i w tym samym dniu organ I instancji wydał decyzję, w treści której (w jej uzasadnieniu) wyraźnie powołuje tę okoliczność odwołując się do aktu notarialnego sprzedaży. Nadto Kolegium podaje, że wysokość opłaty winna wynikać z operatu szacunkowego dotyczącego działki sprzedanej a nie być określona hipotetycznie - to także nie znajduje odzwierciedlenia w sprawie. Sąd zauważa, iż wysokość opłaty nie została ustalona przez organ administracji hipotetycznie - czego wyrazem jest odniesienie się w treści uzasadnienia decyzji z [...] r. do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego E. B. Z kolei operat ten dotyczy działki nr [...], w skład której niewątpliwie wchodziła działka nr [...] (działka nr [...] w wyniku podziału objęła działki [...],[...] i [...]) a organ I instancji podał w uzasadnieniu sposób obliczenia tej opłaty odnosząc ją do powierzchni przedmiotowej działki. Sąd zwraca uwagę na utrwalone już orzecznictwo, w którym stwierdza się: " Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą(..)"( wyrok NSA z 30.03.2004 r. IV SA 3763/02, Lex nr 156952.) "Stwierdzenie nieważności jest możliwe w sytuacji, gdy sama decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych enumeratywnie w art., 156 § 1 k.p.a., a stan faktyczny i prawny nie nasuwa żadnych wątpliwości" (wyrok NSA z 26.03.2004 r. IV SA 3783/02, Lex nr 158961). Przy takim uzasadnieniu skarżonej decyzji nie jest możliwym ustalenie, że decyzja z [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co najwyżej można by jedynie stwierdzić, że mogło mieć miejsce zwykłe naruszenie prawa a nie kwalifikowane - biorąc pod uwagę wskazywane we wniosku z dnia [...] r. o stwierdzenie nieważności decyzji, zarzuty do operatu szacunkowego sporządzonego przez E. B. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4.03.2004 r. stwierdził, iż: "Nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej- uznawanie za naruszające prawo sytuacji- gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny" - IV SA 3121/02, Lex nr 156916. Jednak aby ocenić decyzję nakładającą na określony podmiot obowiązek zapłaty wskazanej kwotowo opłaty w kontekście czy wydano ją z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.- nie można pominąć zagadnienia, czy orzeczona wysokość opłaty odpowiada prawu. Ta kwestia jednak nie była przedmiotem badań Kolegium bowiem organ ten wyprowadził wniosek, iż operat szacunkowy opracowany przez E. B. nie dotyczy przedmiotowej nieruchomości objętej aktem sprzedaży. Z kolei wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji wskazywał na to, że – w jego ocenie- organ I instancji w decyzji z [...] r. źle obliczył wartość nieruchomości przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w tym względzie powołał się na opracowany na jego zlecenie przez J.Z. operat szacunkowy, w którym stwierdza się, że wartość przedmiotowej działki przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winna być inna aniżeli zostało to określone w operacie szacunkowym, na którego ustaleniach organ I instancji oparł swoje wyliczenia przedmiotowej opłaty i wobec tego inna - zdaniem wnioskującego - aniżeli ustalił to organ I instancji w decyzji z dnia [...] r.- winna być opłata z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości. Na tej podstawie wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji zarzucił, że wskutek błędnie ustalonej przez organ administracji opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości okazała się ona być wyższą aniżeli 30 %. Powyższe twierdzenie zostało powtórzone na rozprawie przez tutejszym Sądem w dniu 19.04.2006 r. Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. wskazało, iż operat szacunkowy przedłożony przez wnioskującego o stwierdzenie nieważności decyzji, który został sporządzony [...] r. przez J.Z., uwzględniło jako materiał dowodowy. Sąd zauważa, iż przedmiotem postępowania wywołanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, winna być wskazana we wniosku decyzja i ustalenia organu administracyjnego winny opierać się wyłącznie o ten sam stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji z dnia [...] r. Tak więc niedopuszczalnym było uwzględnienie operatu szacunkowego autorstwa J.Z. jako materiał dowody przez Kolegium i taki dokument nie mógł stanowić dowodu mającego wykazać po stronie organu rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji z dnia [...] r. Biorąc powyższe pod uwagę – w ocenie Sądu - nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. w oparciu o podane w treści skarżonej decyzji podstawy prawne biorąc pod uwagę podane w uzasadnieniu decyzji motywy rozstrzygnięcia. Z tych też względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) należało orzec jak w sentencji. Orzeczenie zawarte w pkt III traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku (art. 152). /-/ M. Górecka /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga