II SA/Kr 2030/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : WSA Barbara Pasternak (spr) AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2002r., Nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą j ą decyzję organu I instancji, II zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej S. G. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania . Decyzją z dnia [...] 2000 r. znak: [...], wydaną na podstawie przepisów art. 80 ust.2 pkt l, art. 83 ust. l w zw. z 51 ust. l pkt. 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1994 r. nr 89, póz. 414 z póz. zm.), oraz art. 104 § l kpa nakazał Pani S. G., zam. w [...] przy ul. [...], właścicielce działki o nr A, zabudowanej jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym jej własności, doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z wydaną decyzją orzekającą o pozwoleniu na budowę i zatwierdzoną dokumentacją architektoniczną-budowlaną, poprzez zamurowanie w ścianie wschodniej obiektu trzech otworów okiennych o wymiarach: 1. wysokość 100 cm szerokość 60 cm, 2. wysokość 120 cm szerokość 60 cm, 3. wysokość 50 cm szerokość 60 cm, zakreślając termin wykonania powyższego obowiązku do dnia [...] 2000 r. W uzasadnieniu decyzji PINB podał, że na działce o numerze A zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] , własności p. S. G. wybudowany został, na podstawie ostatecznej decyzji orzekającej o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...]1970 r. jednorodzinny budynek mieszkalny. Projekt tego budynku stanowił, że ściana wschodnia ma być ścianą pełną bez otworów okiennych. Inwestor-właściciel budynku wykonał jednakże w ścianie wschodniej budynku trzy otwory okienne szczegółowo opisane w części dyspozytywnej decyzji. Powyższe zostało wykonane w latach 1971-1972. Następnie PINB wskazał w uzasadnieniu, że przytoczone w podstawie prawnej decyzji przepisy ustawy prawo budowlane oraz kpa stanowią, że PINB w [...] nakazuje w drodze decyzji , w określonym terminie, doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z wydanym pozwoleniem i z tych względów orzeczono jak na wstępie. Od tej decyzji wniosła odwołanie S. G., nie zgadzając się z jej ustaleniami. Podniosła, że w pozwoleniu na budowę budynek został zlokalizowany w samej granicy, na co posiada odpowiednie zezwolenie sąsiadów , natomiast w trakcie budowy doszła do porozumienia z sąsiadami w ten sposób , że budynek zostanie odsunięty od granicy i wówczas będzie mogła wykonać 1 okno o wymiarach 0,75 x 2,50, które następnie przebudowała na 3 okna. Aby otrzymać pozwolenie na budowę musiała załatwić wszystkie warunki, poza tym wszystkie sprawy zostały załatwione zgodnie z sąsiadami, a istniejący stan faktyczny nikomu nie przeszkadzał. Obecnie sąsiadka Z. D. złośliwie chce zepsuć dobrosąsiedzkie stosunki . Obecny stan faktyczny istniejący od 30 lat nie stwarza żadnego zagrożenia bezpieczeństwa i mógłby istnieć w dalszym ciągu. Wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego. Po rozpoznaniu odwołania S. G., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z dnia [...] 2002 r. , [...], na podstawie art. 138 l pkt 2 w związku z art. 104 kpa, oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. z art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.-Prawo budowlane (tekst jednol. Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126), uchylił powyższą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2000 r. znak [...] w części dotyczącej treści rozstrzygnięcia i orzekł w ten sposób, że nakazał S. G., zam. w [...] przy ul. [...], właścicielce działki o nr A, zabudowanej jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym jej własności, doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez : zamurowanie cegłą pełną, luksferami lub cegłą szklaną trzech otworów okiennych w ścianie wschodniej obiektu o wymiarach: 1. wysokość 100 cm szerokość 60 cm, 2. wysokość 120 cm szerokość 60 cm, 3. wysokość 50 cm szerokość 60cm. Uzasadniając swoją decyzję organ II instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo. Usytuowanie ściany budynku względem granicy działki sąsiedniej w odległości 1,20 m powoduje, że jest ona ściana oddzielenia pożarowego i nie może posiadać otworów okiennych i drzwiowych jedynie dopuszcza się wypełnienie w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego luksferami, cegłą szklaną lub innym materiałem o podobnych właściwościach jednak na powierzchni nie większej n iż 10% ściany...-zgodnie z § 234 ust. l i 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12. 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie . Do ścian oddzielenia przeciwpożarowego zalicza się wszystkie ściany znajdujące się w granicy działki i w odległości do 3m od niej przy czym ściana będąca w odległości 3m również jest wliczana do ścian oddzielenia przeciwpożarowego , co znajduje odzwierciedlenie w § 12 cyt. wyżej rozporządzenia. Również Rozporządzenie Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3. 07. 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obowiązującego w czasie budowy przedmiotowego obiektu stanowiło w § 12 ust. l, że w ścianie budynku, gdy jej odległość wynosi 3m od granicy , nie mogą być umieszczone otwory okienne lub drzwiowe. Jednak czas wykonania okien , tj. 1971 r. - nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż zarówno przepisy obowiązujące w dacie ich wykonania, jak i w dacie wydania decyzji na to nie zezwalały. Faktu naruszenia przepisów prawa nie zmienia okoliczność, że okna umieszczono w ścianie na podstawie porozumienia z sąsiadami. Organ odwoławczy uznał zasadność orzeczenia organu I instancji przedmiocie obowiązku zamurowania otworów okiennych. Decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. G. Zarzuciła, że po uzgodnieniu z sąsiadem, odstąpiła z lokalizacją budynku od granicy, oraz wykonała początkowo jedno okno. Nie jest w posiadaniu pisemnej zgody sąsiada, która została przez nią zagubiona. Kiedy okno uległo zniszczeniu, wykonała w tym samym miejscu trzy otwory i wstawiła trzy okna. Istnienie okien nie zagraża bezpieczeństwu, nie przeszkadzało to także do tej pory sąsiadce. W okresie od budowy domu były wydane co najmniej trzy ustawy amnestyjne i gdyby przypuszczała, że nie ma zgody sąsiada, to fakt ten zgłosiłaby i wykroczenie mogłoby być sanowane. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Do skargi zostało załączone zdjęcie przedstawiające ścianę budynku z trzema oknami. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z przepisem art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Przepisy wprowadzające ustawę-prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę-prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. nr 153, poz. 1271) , sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone , podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne , na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie ppsa. Właściwym do rozpoznania skargi jest więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie . W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi- art. 134 ustawy ppsa. Badaniu sądu podlegają więc nie tylko kwestie objęte zarzutami strony skarżącej. Skargę należało uwzględnić, jednak z innych przyczyn, niż podnoszone przez skarżącą. Zaskarżona decyzja jest decyzją, którą organ odwoławczy, zgodnie z kompetencją przewidzianą w przepisie art. 138 § l pkt 2 kpa orzekł odmiennie, niż organ I instancji. Decyzją organu I instancji nakazano skarżącej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z wydaną decyzją orzekającą o pozwoleniu na budowę i zatwierdzoną dokumentacją architektoniczno-budowlaną, poprzez zamurowanie trzech otworów okiennych, podczas gdy zaskarżona decyzja nakazuje skarżącej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez dokonanie podobnych czynności. Odmienne rozstrzygnięcie organu odwoławczego oznacza , że w ocenie tego organu rozstrzygnięcie organu I instancji jest nieprawidłowe z uwagi na niezgodność z przepisami prawa. Niezgodność taka może dotyczyć przepisów prawa materialnego, lub procesowego. Zaskarżona decyzja nie zawiera podstawy materialno prawnej, na której organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie. Nie zawiera także w uzasadnieniu żadnego wyjaśnienia przyczyn, dla których organ uchylił decyzję organu I instancji i orzekł odmiennie . Podstawy prawnej decyzji organu odwoławczego nie mogą stanowić jedynie przepisy kpa. Musi ona zawierać przepisy prawa materialnego, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie. Wynika to z faktu, iż działanie organu odwoławczego nie sprowadza się wyłącznie do jego funkcji kontrolnej organu I instancji, lecz polega na ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W niniejszej sprawie ma to istotne znaczenie, bowiem rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji jest rozstrzygnięciem reformatoryjnym. Oznacza to także, iż organ II instancji, działając w trybie odwoławczym nie stwierdził potrzeby uzupełnienia postępowania dowodowego, czyli uznał, że nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, jednak jednocześnie uznał za nieprawidłowe rozstrzygnięcie I instancji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, oprócz zacytowania przepisów § 12 i 234 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z 14.12. 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz § 12 Rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 .7. 1980 r. i odniesienia tych przepisów do usytuowania budynku skarżącej względem granicy działki nie zawiera należytego wyjaśnienia podstawy prawnej nałożenia na skarżącą obowiązku wynikającego z rozstrzygnięcia. Nie wiadomo z jakiego powodu organ oparł się na przepisach Rozporządzenia z 1980 r., skoro akt ten nie obowiązywał ani w dacie budowy budynku przez skarżącą, ani w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Nie wskazano przepisów, które obowiązywały w dacie budowy budynku. Nie wyjaśnił organ, dlaczego sprawa ustaleń dokonanych przez organ I instancji, a dotyczących istnienia decyzji o pozwoleniu na budowę budynku skarżącej, oraz zatwierdzonej dokumentacji architektoniczno-budowlanej została pominięta przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, a wykonanie obowiązku nałożonego na skarżącą ma doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem, a nie do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę. Nieścisłe i niejasne powołanie się na przepisy dotyczące warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie pozwala na ustalenie, które przepisy prawa materialnego były podstawą nałożenia na stronę obowiązku orzeczenia obowiązku zawartego w rozstrzygnięciu, tj. doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu zawarte jest stwierdzenie, że decyzja organu I instancji została wydana prawidłowo, pomimo, iż została ona uchylona przez organ II instancji, który orzekł odmiennie. Uzasadnienie decyzji administracyjnej jest jej obowiązkowym składnikiem i winno odpowiadać regułom zawartym w przepisie art. 107 § 3 kpa. w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją winno ono także wyjaśnić stronie motywy działania organu, oraz podstawy faktyczne i prawne obowiązku, który został na stronę nałożony. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji także tych warunków nie spełnia. Organ II instancji nie dostrzegł także wad i braków , którymi dotknięte było postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji. Przede wszystkim brak w aktach sprawy decyzji o pozwoleniu na budowę, na której oparł się przy wydaniu orzeczenia organ I instancji, oraz jakiejkolwiek dokumentacji, pozwalającej na dokonanie ustaleń dotyczących usytuowania budynku (plan zagospodarowania działki), oraz wyglądu elewacji od strony wschodniej. W aktach sprawy znajduje się kserokopia decyzji z dnia [...]. 1974 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku inwentarskiego w [...] na działce o nr A, która nie dotyczy rozstrzyganej sprawy. Nie wiadomo, na jakiej podstawie organ I instancji powołał się na istnienie decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro nie przedłożyła jej skarżąca, ani nie została ona dołączona do akt przez organ prowadzący postępowanie. Szkice dołączone do protokołów oględzin nie zawierają podpisów stron, chociaż jako podstawa wydanych orzeczeń podlegają wszystkim regułom dowodowym przewidzianym przez przepisy kpa. Uzasadnienie decyzji organu I instancji jest całkowicie lakoniczne i nie zawiera wyjaśnienie motywów ani podstawy działania organu , co stoi w sprzeczności z przepisem art. 107 § 3 kpa, który nakazuje organowi przytoczenie wszystkich istotnych podstaw wydanej decyzji. Brak ten uniemożliwia dokonanie przez sąd kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Niewyjaśnienie przez organ II instancji w dostateczny sposób powyższych okoliczności uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wobec czego konieczne stało się jej uchylenie Także wskazane powyżej wady decyzji organu I instancji powodują konieczność jej uchylenia. Ustosunkowując się do zarzutów skargi zważyć należy, że nie mogą one odnieść żądanego przez skarżącą skutku. Zgoda sąsiada na wykonanie otworów okiennych , na którą powołuje się skarżąca nie ma w sprawie, którą prowadziły organy znaczenia przy dokonywaniu oceny zgodności inwestycji z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę, względnie przy dokonywaniu oceny tej zgodności z przepisami prawa. Nie zostały wydane - w przeciwieństwie do tego, co podnosi skarżąca - w okresie od wzniesienia przez skarżącą budynku do daty wydania zaskarżonej decyzji żadne przepisy "sanujące" niezgodne z przepisami prawa wykonanie obiektu budowlanego. Uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz decyzji ja poprzedzającej ma podstawy w naruszeniu przez organy prowadzące sprawę przepisów art. 7, 75, 77 i 107 kpa, które to naruszenie miało wpływ na wynik postępowania. Wobec powyższego, w oparciu o powołane wyżej przepisy, oraz na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy ppsa, orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 ustawy.