III SA/Gd 661/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie NSA Anna Orłowska (spr.) WSA Felicja Kajut Protokolant Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. M. i A. N. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] z dnia 31 sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie zmian w ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] na rzecz skarżących J. M. i A. N. kwoty po 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2005 r. [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...], powołując art. 28, art.134 k.p.a., art.7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (jednolity tekst Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz.1086 ze zm.), § 44 - 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 poz.454) stwierdził niedopuszczalność odwołania J. M., A. N., M. W., H. W. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 8 lipca 2005 r. w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów, polegającej na połączeniu działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], ark. mapy 25, położonych w S. przy ul.[...], stanowiących własność Gminy Miasta [...]. Uzasadniając decyzję, organ I instancji podał, iż celem zmiany jest uproszczenie oznaczenia nieruchomości przed planowanym jej zagospodarowaniem, uznając przy tym zmianę za zgodną z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan nie przewiduje dróg, ustalając dojazd od ul. [...] oraz pieszo - jezdny dostęp awaryjny od ul. [...]. W odwołaniach od decyzji Prezydenta Miasta [...] wniesiono o jej uchylenie, albowiem rozstrzygnięcie organu doprowadziło do połączenia wielu działek, w tym stanowiących drogi, co skutkuje likwidacją dojazdu na zaplecze nieruchomości odwołujących się. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji wskazał, iż w świetle art. 28 k.p.a., odwołujący nie posiadają interesu prawnego w sprawie, gdyż nie dysponują tytułem prawnym do nieruchomości, której wewnętrzne granice ulegają przekształceniu. Zarzuty podniesione w odwołaniu wskazują jedynie na interes faktyczny. Okoliczności te powodują, iż odwołujący nie mogą być uznani za stronę w postępowaniu administracyjnym, a tym samym wnosić o uchylenie decyzji ustalającej połączenie działek przyległej nieruchomości. W skardze na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] z dnia 31 sierpnia 2005 r. J. M. powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz wniósł o jej merytoryczne rozpatrzenie i uznanie go za stronę w postępowaniu. Skargę na to postanowienie złożył również A. N., (sygn. akt III SA/Gd 662/05), wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. przez błędne przyjęcie, iż scalenie działek położonych w S. przy ul. [...] i [...] w tym działki [...], przez co pozbawiono ciągu komunikacyjnego jego działki o nr [...], nie narusza jego interesu prawnego jako właściciela działki, lecz interes faktyczny. Nadto wskazał, iż właściwą formą załatwienia sprawy przez organ II instancji jest decyzja, a nie postanowienie wydane w trybie art. 134 k.p.a. W odpowiedzi na skargę [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] powołując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu, wniósł o jej oddalenie. Na posiedzeniu w dniu 31 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na mocy art.111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowił zarządzić połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw o sygnaturach III SA/Gd 661/05, III SA/Gd 662/05, a dla spraw rozpoznawanych łącznie prowadzić jedne akta pod sygnaturą III SA/Gd 661/05. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przesłanką stwierdzenia niedopuszczalności odwołań J. M., A. N., M. W., H. W. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 8 lipca 2005 r. było uznanie, że odwołujący się nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Na tle stosowania art. 127 § 1 k.p.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane były dwa stanowiska. Zgodnie z jednym z nich organ odwoławczy ustalenia przymiotu strony może dokonać bez rozpoznania odwołania i w razie uznania, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego stwierdza postanowieniem niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Według drugiej koncepcji również w sytuacji, gdy w sprawie zachodzi wątpliwość, czy odwołujący się jest stroną postępowania organ winien rozpoznać odwołanie i w razie stwierdzenia braku przymiotu strony u osoby wnoszącej odwołanie umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wątpliwość prawną odnośnie powyższej kwestii rozstrzygnął skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejmując w dniu 5 lipca 1999 r. uchwałę o treści: "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." (sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). Podzielając przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy powyższe stanowisko z obszernego uzasadnienia uchwały przytoczyć należy poniższą argumentację, wyrażoną w motywach uchwały. Nie ulega wątpliwości, że legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a. Odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków winno podlegać ocenie na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego, również w zakresie ustalenia interesu prawnego odwołującego się. Jeżeli subiektywne twierdzenie wnoszącego odwołanie, iż decyzja organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków, nie zostanie w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego pozytywnie zweryfikowane, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji w ten sposób, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Nie ma natomiast powodów, by traktować interes prawny strony jako sui generis zagadnienie wstępne. W świetle powyższego należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, wydając postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania z tego powodu, że odwołujący się nie jest stroną postępowania, naruszył przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 134 k.p.a. nie może bowiem stanowić - zgodnie z podanymi wcześniej argumentami, podstawy do rozstrzygnięcia, iż odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym orzeczeniu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonego postanowienia wydano na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.