I OSK 1614/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz Jerzy Solarski (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 896/04 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w Z. G. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie podwyższonej opłaty drogowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. w Z. G. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w R. kwotę 235 (dwieście trzydzieści pięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 31 maja 2006r. sygn. akt IV SA/Po 896/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (zwany dalej WSA lub Sądem I instancji), po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. w Z. G. (zwana dalej Spółką), uchylił decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie podwyższonej opłaty drogowej. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Dyrektor Urzędu Celnego w R. decyzją z dnia [...], powołując art. 61 ust. 11 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm.), nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 502,06 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Od decyzji tej odwołała się Spółka podając, że decyzja została wydana na podstawie § 9 rozporządzenia w sprawie opłat drogowych, który rażąco narusza zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 2 i 92 Konstytucji RP, a także narusza art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz art. 7, art.8 i 10 kpa. Decyzją z dnia [...] Ldz. [...] Prezes Głównego Urzędu Ceł w W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawnie prawnej powołał art. 138 § 1pkt. 1 kpa, art. 13 ust. 2 pkt 3, ust. 2a i ust. 2b, art. 40b ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz § 2 ust. 2, § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych (Dz. U. nr 51, poz.607). Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych za przejazd pojazdów, o których mowa w ust. 2 pkt 3 bez zezwolenia określonego przepisami Prawa o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu oraz za nie uiszczenie opłat, o których mowa w ust. 2 pkt 4 pobiera się opłaty podwyższone. Z art. 40b ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że osoby upoważnione przez dyrektora urzędu celnego są uprawnione do kontroli pojazdów wykonujących międzynarodowy transport drogowy w zakresie masy, nacisków osi lub wymiarów określonych przepisami o ruchu drogowym. W sytuacji zaś przekroczenia dopuszczalnej masy, nacisków osi lub wymiarów pojazdów, (art. 40b ust. 2 cyt. ustawy) urzędy celne pobierają opłaty ustalone zgodnie z art. 13 ust.4. Zasady ustalania i pobierania opłat za przejazdy po drogach publicznych pojazdów o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających określone wielkości określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27.06.2000r. w sprawie opłat drogowych. Stosownie do § 2 tego rozporządzenia za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach gdzie jest dopuszczalny ruch pojazdów o naciskach osi do 100 kN dla osi pojedynczej opłata w złotych za 1 km w przypadku przekroczenia nacisku osi ponad 100 kN do 105 kN wynosi 0,60. Zgodnie z § 10 rozporządzenia wysokość opłat drogowych, o których mowa w § 2 ust. 2 podlega zmianom odpowiadającym średniorocznemu wskaźnikowi cen i usług konsumpcyjnych, licząc od następnego miesiąca po miesiącu, w którym wskaźnik ten został ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Wskaźnik ten w komunikacie z dnia 15 stycznia 2001r. wyniósł 10,1%. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie opłat drogowych w przypadku stwierdzenia, że przejazd pojazdu nienormatywnego odbywa się bez właściwego zezwolenia, wysokość opłaty, określona w § 2 ust. 2 ulega podwyższeniu o 90% - w przypadku przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej i nacisków osi. Organ celny pierwszej instancji wymierzył opłatę drogową podwyższoną o 90%. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących niezgodności przepisów z art. 2 i art. 92 Konstytucji RP Dyrektor GUC stwierdził, że nie dotyczy on stanu prawnego, jaki ma miejsce w niniejszej sprawie. Rozporządzenie z dnia 27.06.2000r. w sprawie opłat drogowych nie zostało uchylone, nie stwierdzono także jego niezgodności z Konstytucją. Nie można też mówić o naruszeniu przez organy art.10 kpa, gdyż w tego typu sprawach materiał dowodowy ogranicza się do protokołu ważenia, a strona została z nim zapoznana - chociaż odmówiła podpisania protokołu, nie podając zresztą przyczyn odmowy. Skargę na tą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wniosła Spółka domagając się jej uchylenia. Wskazała, że nastąpiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a dodatkowo naruszono przepisy postępowania określone w art. 8, art.9, art.10 i art.15 kpa. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną decyzję, gdyż organy dopuściły się naruszenia zasady - prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, z art. 10 kpa: organ I instancji przed wydaniem decyzji nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i nie umożliwił Spółce wzięcia czynnego udziału w postępowaniu pierwszoinstacyjnym. Strona nie została też zawiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia końcowego oświadczenia i nie zamieszczono w aktach adnotacji o przyczynach odstąpienia od tej zasady. Jednocześnie Sąd wskazał, że brak zawiadomienia o wszczęciu wynikał ze specyfiki postępowania – w ciągu doby na dużym przejściu granicznym w O. odprawiane są setki pojazdów ciężarowych, oczekujących często w długich kolejkach i dopełnienie wymogu doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania wiązałoby się z paraliżem ruchu pojazdów na tym przejściu. Obiektywnie nie było możliwe doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, jak i umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i złożenia ewentualnych wniosków dowodowych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W postępowaniu odwoławczym gdy już było możliwe zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, organy nie zapewniły stronie tego prawa. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Jednocześnie WSA nie podzielił pozostałych zarzutów skargi. Omawiając szczegółowo przepisy prawa materialnego dotyczące korzystania z dróg publicznych, opłat i kar za przejazd pojazdów bez zezwolenia (art. 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, ust. 4 oraz art.40b ust.2 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych) stwierdził, że w sprawie ważenie zostało wykonane stacjonarną wagą samochodową, posiadającą ważne świadectwo legalizacji. Przewożący towar, w trakcie ważenia jak i bezpośrednio po nim, nie wskazał żadnych okoliczności świadczących o nieprawidłowym ważeniu, nie podpisał jedynie protokołu, nie podając przyczyny odmowy. Kierowcy doręczono protokół kontroli pojazdu i przedstawiono raport ważenia. Strona miała więc możliwość ustosunkowania się do treści decyzji. Również za nieuzasadniony uznany został zarzut niezgodności przepisu, na podstawie którego dokonano wymiaru opłaty, z Konstytucją, bowiem wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27.04.1999r. dotyczył rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14.10.1994r. w sprawie opłat drogowych, a więc innego stanu prawnego. Rozporządzenie z 27.06.2000r. w sprawie opłat drogowych nie zostało uchylone, nie stwierdzono też jego niezgodności z Konstytucją. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Celnej w R. Na podstawie art.174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 1270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., zaskarżył wyrok w całości. Wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a poprzez ustalenie, że organy celne naruszyły zasady procedury administracyjnej zawarte w art. 10 kpa, nie zapewniając stronie czynnego udziału w postępowaniu i uznanie, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bez wykazania jakiegokolwiek związku pomiędzy stwierdzonym naruszeniem prawa a istotą rozstrzygnięcia; 2. naruszenie przepisu art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a. poprzez wskazanie jako podstawy uchylenia decyzji naruszenie prawa materialnego bez ustalenia jakie prawo i w jakim zakresie zostało naruszone; 3. naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe podstawy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, przy zasądzeniu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że w pierwszej części uzasadnienia argumentacja wyroku jest nieprzekonywująca i chybiona, bo Sąd dostrzegając specyfikę postępowania podzielił stanowisko organu co do konieczności oparcia rozstrzygnięcia na jednym, nie dającym się powtórzyć dowodzie, jakim jest protokół ważenia pojazdu i wskazał na uchybienie organu w zakresie przestrzegania wszystkich reguł dowodowych, mimo, że wcześniej i później wywodził, że organ celny prawidłowo przeprowadził ten dowód. W dalszej części uzasadnienia Sąd nie podzielił żadnego z pozostałych zarzutów skargi. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uzasadnienie Sądu jest wewnętrznie sprzeczne bo z jednej strony wskazuje na to, że organy celne naruszyły reguły dowodowe, a z drugiej wskazuje, że organ I instancji doręczył stronie jedyny dowód w sprawie - protokół kontroli pojazdu z wynikami pomiaru nacisków na osie i strona mogła się do niego ustosunkować. W dalszej części uzasadnienia Sąd wyraził pogląd, że organy nie naruszyły art. 8 kpa to w takim razie jak miałyby uzupełnić postępowanie dowodowe i jaki miałoby to wpływ na rozstrzygnięcie bo żadnych wskazówek w tym zakresie Sąd nie zamieścił. Dodatkowo Dyrektor Izby Celnej wskazał, że Sąd oparł uchylenie na art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a., bez wskazania na czym to naruszenie polegało, a uzasadnienie przeczy tej tezie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. W podstawach kasacyjnych wniesionego środka odwoławczego sformułowany został na pierwszym miejscu zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a poprzez ustalenie, że organy celne naruszyły zasady procedury administracyjnej zawarte w art. 10 kpa, nie zapewniając stronie czynnego udziału w postępowaniu i uznanie, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bez wykazania jakiegokolwiek związku pomiędzy stwierdzonym naruszeniem prawa a istotą rozstrzygnięcia. Zarzut ten należy uznać za usprawiedliwiony. Sąd I instancji przedstawiając stan faktyczny trafnie wskazał na specyfikę postępowania przed organem I instancji zauważając, że brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania podyktowany był dużą ilością odprawianych na przejściu granicznym samochodów ciężarowych, oczekujących często w długich kolejkach. Okoliczność ta uniemożliwiała dopełnienie wymogu doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania, gdyż wiązałoby się to z paraliżem ruchu pojazdów na tym przejściu. Jednocześnie WSA stwierdził, że na etapie postępowania odwoławczego możliwym było zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, a ponieważ organ II instancji tego nie uczynił, dlatego zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. Stanowisko Sądu I instancji w części odnoszącej się do postępowania przed organem pierwszoinstancyjnym zasługuje w pełni na aprobatę, jeśli się weźmie pod uwagę całokształt tego postępowania, gdzie pierwszą czynnością wykonywaną w stosunku do każdego pojazdu ciężarowego mającego przekroczyć granicę jest ważenie tego pojazdu. W sprawie czynność ta dokonana została w dniu 6.11.2001r. o godz. 20,10 i zaznaczyć należy, że przewoźnik wynik ważenia podpisał (dow. K.4). Ponieważ ważenie wykazało przekroczenia dopuszczalnych nacisków na oś, w protokole z tej samej daty sporządzonym o godz. 20,24 wyszczególniono m.in. wyniki pomiarów pojazdu, z wyliczeniem opłaty za przekroczenie. Do protokołu nr 310/2001 strona nie zgłosiła jakichkolwiek zastrzeżeń czy też uwag, odmówiła jednak jego podpisania (dow. K.5). Ostatnią czynnością organu było wydanie w dniu 6.11.2001r. godz. 20,36 decyzji o wymierzeniu Spółce podwyższonej opłaty drogowej w kwocie 502,06zł. - strona odmówiła odbioru decyzji (dow. K.6). Zatem stwierdzić należy, że całość postępowania, w którym jedynym dowodem był protokół ważenia pojazdu, zamknęła się w kilkudziesięciu minutach. W realiach sprawy, przy braku zastrzeżeń i uwag do protokołu z kontroli pojazdu wyjeżdżającego z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zasada czynnego udziału strony (bo tylko stroną jest Spółka) na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego w istocie została zrealizowana, skoro przewoźnik uczestniczył w czynności ważenia podpisując wynik ważenia na wadze dynamicznej, a następnie miał możliwość zgłaszanie uwag i zastrzeżeń do protokołu z kontroli pojazdu, z którego to uprawnienia nie skorzystał. Podkreślenia też wymaga, że protokół ten stanowił jedyny dowód w sprawie a jego treść przesądziła o osnowie decyzji. Natomiast w żaden sposób nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż w postępowaniu odwoławczym organy naruszyły art. 10 kpa. Sformułowana w przepisie art.10 kpa zasada czynnego udziału stron w postępowaniu oznacza, że organ ma obowiązek zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania (art.61 § 4 kpa), ma umożliwić stronom aktywne uczestnictwo w postępowaniu m.in. poprzez dostęp do akt sprawy (art.73 i art.74 kpa) oraz umożliwić zgłaszanie wniosków dowodowych (art.78 kpa), a także umożliwić wypowiedzenie się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (art.81 kpa). W postępowaniu odwoławczym zasada ta oznacza nałożenie na organ obowiązku powiadomienia strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem przed wydaniem decyzji, w szczególności obowiązek taki istnieje w przypadku prowadzenia postępowania wyjaśniającego w trybie art.136 kpa (organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję). Nadto przy wielości stron postępowania, organ ma obowiązek powiadomienia stron o wniesieniu odwołania. Dopiero tak prowadzone postępowanie odwoławcze stanowi realizację zasady czynnego udziału strony i uchybienie tym standardom może stanowić podstawę uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji jednakże pod warunkiem, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w sprawie jedyną stroną była skarżąca Spółka, która na etapie postępowania odwoławczego nie formułowała żadnych wniosków dowodowych; również organ odwoławczy nie prowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a rozstrzygnięcie oparł na jedynym dowodzie z postępowania przed organem I instancji, a to protokole z kontroli pojazdu. Zatem trudno mówić w tym przypadku o naruszeniu w postępowaniu odwoławczym przepisu art.10 § 1 kpa tym bardziej, że Sąd I instancji w żaden sposób nie wskazał, na czym naruszenie to miało polegać oraz, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Również trafny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenie przepisu art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a. poprzez wskazanie jako podstawy uchylenia decyzji naruszenia prawa materialnego bez ustalenia, jakie prawo i w jakim zakresie zostało naruszone. Z obszernego uzasadnienia Sądu I instancji odnoszącego się do prawa materialnego wynika, że przepisy ustawy o drogach publicznych wraz z przepisami Prawa o ruchu drogowym i przepisami wykonawczymi nie zostały w postępowaniu administracyjnym naruszone, a na ich podstawie organy prawidłowo naliczyły opłatę za korzystanie z dróg. Przy takiej więc ocenie powołanie w uzasadnieniu wyroku przepisu art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a. było błędne. Okoliczność ta czyni usprawiedliwionym także zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Jeśli chodzi o prawo materialne to należy zauważyć, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt P. 6/02 (OTK ZU 2002/7A poz. 91), § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych (Dz. U. Nr 51, poz. 607), który to przepis stanowił podstawę obliczenia kwoty opłaty, uznany został za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Reasumując stwierdzić należy, że skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, na podstawie art.185 § 1 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art.203 pkt 2 P.p.s.a.