II SA/Bd 378/06

Dnia 31 maja 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krzysztof Gruszecki ( spr ) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Ewa Czerwińska po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi Krystyny G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [..] 2006 nr [...] w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu Ś. z dnia [..] 2006r. nr [...] w części określającej termin końcowy przyznania świadczenia przedemerytalnego, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala. Decyzją z [...] 2006 r., Nr [...] Starosty Powiatu Ś. na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b, art. 150b, art. 150b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.) a także w zw. z art. 37k ust. 9 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego przyznano Krystynie G. prawo do świadczenia przedemerytalnego dla pracowników byłego Państwowego Przedsiębiorstwa Gospodarki Rolnej od dnia [...] 2002 r. do [...] 2002 r. w wysokości 120% zasiłku podstawowego tj. w wysokości 572,10 zł miesięcznie (na dzień 01.09.2001 r.). Uzasadniając swoje stanowisko organ pierwszej instancji powołał się w szczególności na treść, art. 150b ust. 1 w/w ustawy zgodnie, z którym pracownikowi byłego Przedsiębiorstwa Gospodarki Rolnej przysługuje świadczenie przedemerytalne, jeżeli w okresie od 1.01.2002 r. do 31.07.2004 r. spełniał warunki określone w art. 37k ust. 9 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 stycznia 2002 r. jeżeli posiadał status osoby bezrobotnej oraz łącznie spełniał następujące warunki: osiągnął wiek co najmniej 50 lat kobieta i 55 lat mężczyzna, posiadał okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiet i 25 lat dla mężczyzn, był zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy w Państwowym Przedsiębiorstwie Gospodarki Rolnej przez okres co najmniej 10 lat, zamieszkiwał w powiecie (gminie) uznanym za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym. Organ stwierdził, iż Krystyna G. była zarejestrowana w okresie od 09.06.1997 r. do 30.06.2002 r. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Z dniem 1.07.2002 r. utraciła status osoby bezrobotnej z powodu nabycia prawa do zasiłku stałego z pomocy społecznej. Z treści dołączonych przez skarżącą dokumentów wynika, że na dzień 13.01.2002 r. spełniła kryterium stażu pracy w wymiarze wyżej wskazanym i na dzień 13.01.2002 r. legitymowała się wiekiem 50 lat. Odwołując się od decyzji Starosty Powiatu Ś. Krystyna G. zakwestionowała okres, na jaki przyznano świadczenie, prosząc jednocześnie o przyznanie świadczenia przedemerytalnego także po dniu nabycia prawa do zasiłku stałego z pomocy społecznej, który pobiera od dnia 01.07.2002r. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania Krystyny G. decyzją z [...] 2006 r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda uzasadniając swoje stanowisko, wśród szczegółowo przywołanych przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, wskazał identycznie jak organ pierwszej instancji m.in. na art.150b ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy., a nadto dodał iż Krystyna G., status osoby bezrobotnej posiadała w okresie od 09.06.1997 r. do 30.06.2002 r. Jako osoba urodzona w dniu 13.01.1952 r. wiek 50 alt osiągnęła w dniu 13.01.2002 r., a zatem w okresie kiedy posiadała status osoby bezrobotnej. W tej sytuacji skoro wg stanu na dzień 13.01.2002 r. osiągnęła 50-ty rok życia, była wówczas osoba bezrobotną, legitymowała się okresem uprawniającym do emerytury wynoszącym ponad 20 lat, z czego przez ponad 10 lat była zatrudniona w pełnym wymiarze czasu pracy w państwowym przedsiębiorstwie gospodarki rolnej, a ponadto zamieszkiwała w powiecie uznanym za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, to w tak ustalonym stanie faktycznym przysługuje jej prawo do świadczenia przedemerytalnego od dnia 13.01.2002 r., ale nie dłużej niż do dnia 30.06.2002 r., ponieważ z dniem 01.07.2002 r. mocą decyzji Starosty Ś. z dnia [..] 2002 r. utraciła status osoby bezrobotnej w związku z nabyciem uprawnień do zasiłku stałego z pomocy społecznej. Zgodnie, bowiem z art. 37n ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu prawo do świadczenia przedemerytalnego ustaje z dniem, w którym osoba uprawniona przestała spełniać warunki, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Wojewody [...] skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa, poprzez oparcie rozstrzygnięcia na nieobowiązującym przepicie art. 37n ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, wnosząc jednocześnie o uchylenie wskazanej decyzji oraz przyznanie świadczenia przedemerytalnego również za okres od [...] 2002 r. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi powołując się na tożsame argumenty jak w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu, art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,. Zpo. 1270 ze zm.) sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 134 § 1 w/w aktu normatywnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie zasadniczego znaczenia dla oceny prawidłowości podjętego w niej rozstrzygnięcia znaczenia nabierają postanowienia art. 37 k ust. 9 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stanowiącego materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej decyzji. Przepis ten określał, że Pracownikowi byłego państwowego przedsiębiorstwa gospodarki rolnej przysługuje świadczenie przedemerytalne, jeżeli w dniu 7 listopada 2001r. - posiadał status bezrobotnego oraz spełniał łącznie określone w nim warunki. Nie podano jednak w nim jakie elementy powinna zawierać decyzja w oparciu o niego wydana. Nie oznacza to jednak możliwości modyfikowania przez organy administracji w sposób dowolny treści podejmowanych decyzji. W tym zakresie organy administracji powinny kierować się postanowieniami art. 104 kpa określającego jakie elementy ma zawierać decyzja administracyjna oraz ogólnymi celami realizacji, których służyło wprowadzenie świadczeń przedemerytalnych dla pracowników byłych państwowych gospodarstw rolnych. Jeżeli chodzi o pierwszy z tych przepisów to nie budzi on wątpliwości i wynika z niego, że decyzja administracyjna powinna zawierać takie elementy jak, np. oznaczenie organu, podstawę prawną itd. Więcej trudności może przysparzać ustalenie celu, który realizuje pomoc w formie zasiłków przedemerytalnych. Z postanowień art. 37 n ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wynika, że świadczenie to ustaje z dniem, w którym osoba uprawniona przestała spełniać warunki pozwalające za uznanie jej za osobę bezrobotną. Można wyprowadzić więc z tego wniosek, że celem przyznawania świadczenia przedemerytalnego jest zapewnienie osobom z nich korzystających środków utrzymania do czasu nabycia uprawnień z innych tytułów. Świadczenie to w swoim założeniu przyznawane jest więc na czas bliżej nie określony, co jest oczywiste uwzględniając jego charakter. W związku z tym w decyzji przyznającej nie powinny znajdować się żadne terminy określające końcową datę jego przysługiwania. W tym zakresie brak jest bowiem podstaw prawnych do orzekania, a każda decyzja rozstrzygająca o tej materii obarczona jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to jest jako podjęta bez podstawy prawnej. Stanu tego nie zmieniają również postanowienia art. 150 b ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepis ten określa bowiem, że "Prawo do świadczenia przedemerytalnego przysługuje za okres od dnia spełnienia warunków do jego nabycia określonych w ustawie, o której mowa w ust. 1, w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 stycznia 2002r. - nie wcześniej niż od dnia 1 stycznia 2002r.". Wprowadzona została w nim więc początkowa data uzyskania omawianego uprawnienia ale nie końcowa. Dlatego w przedmiotowej sprawie brak było podstaw prawnych do określenia końcowego terminu przyznania tego świadczenia, a podjęte rozstrzygnięcie w tej części jako obarczone wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa podlegało na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi unieważnieniu. W pozostałej części przyznającej wnioskowane świadczenie zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z regułami określonymi w art. 37h ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( w brzmieniu przytaczanym przez organy administracji). W związku z tym decyzja wydana w tej części jest zgodna z wnioskiem skarżącej i nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Dlatego też w tej części na podstawie ar. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga została oddalona. Sąd nie orzekał w tej sprawie na podstawie art. 152 cytowanej wyżej ustawy, gdyż zaskarżona decyzja w części której nieważność stwierdzona miała charakter negatywny i ze swej istoty nie nadawała się do wykonania. Dlatego też przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji nie powinny orzekać o terminie na jaki zostało przyznane świadczenie, co nie wyklucza oczywiście możliwości weryfikacji zaskarżonej decyzji w nadzwyczajnych trybach weryfikacyjnych związanych, np. ze zmianą okoliczności stanu faktycznego. Będzie to jednak miało miejsca w odrębnym postępowaniu.