II SA/Wa 239/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA - Maria Werpachowska Sędzia WSA - Bronisław Szydło Asesor WSA - Jarosław Trelka (spr.) Protokolant: - Marcin Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2006 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję z dnia [...] października 2005 r. nr [...], 1) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. II SA/Wa 239/06 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2005 r. M. R. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności decyzji – rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. nr [...] z dnia [...] lipca 1990 r. We wniosku wskazała, że na mocy tego rozkazu została zwolniona ze służby w Policji, a podstawą rozwiązania jej stosunku służbowego był art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania tego rozkazu. Podniosła też, że z treści rozkazu Komendanta Wojewódzkiego Policji wynikało, iż jest on wyciągiem z rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lipca 1990 r. Komendanta Głównego Policji. Z faktu tego wyciągnęła wniosek, że rozkaz Komendanta Głównego Policji dotyczył większej, nieokreślonej grupy funkcjonariuszy. Obydwa rozkazy nie zawierały uzasadnienia, pouczenia o środkach zaskarżenia. Po rozwiązaniu stosunku służbowego została zatrudniona w charakterze pracownika cywilnego na podstawie umowy o pracę przy niezmienionym zakresie czynności i w tym samym miejscu pracy. Skarżąca podniosła, że przepisy nie precyzowały pojęcia "dobro służby" czy "ważnego interesu służby", ale orzecznictwo sądowe pozwalało zastosować tę podstawę do indywidualnego, konkretnego przypadku, gdy funkcjonariusz powinien być zwolniony, ale przepisy nie ustanawiały innej, bardziej adekwatnej podstawy zwolnienia. Zastosowanie tej podstawy powinno się odbyć przy czynnym udziale zainteresowanego policjanta, a zasadność jej zastosowania powinna być wykazana w uzasadnieniu rozkazu. Skarżąca uznała, że rozkaz Komendanta Głównego Policji miał charakter jedynie dyrektywy skierowanej do podległych organów, a nie decyzji administracyjnej. Świadczy o tym fakt, że tak potraktował ten rozkaz Komendant Wojewódzki Policji poprzez wydanie samoistnej decyzji o zwolnieniu ze służby pomimo tego, że nie był do tego uprawniony. Zakazywał tego, w jej ocenie, art. 45 ust. 1 pkt 5 ustawy w ówczesnym brzmieniu. W konkluzji skarżąca uznała, że wszystkie przyczyny zwolnienia policjanta ze służby określone w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy zawierają tę wspólną cechę, że odwołują się do okoliczności i zdarzeń związanych z jego służbą lub życiem prywatnym, bądź okoliczności na które nie miał on wpływu, ale które utrudniają lub uniemożliwiają mu służbę. Art. 147, który także był przywołany w zaskarżonej decyzji, jest natomiast przepisem epizodycznym i nie ma żadnego znaczenia w sprawie. Ocena wystąpienia okoliczności uzasadniających zwolnienie musi być, w ocenie skarżącej, zawsze indywidualna. Powołała orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdzające jej stanowisko. Skarżąca oceniła, że w niniejszej sprawie powyższe przyczyny nie zaszły, toteż rozkaz Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lipca 1990 r. jest, jej zdaniem, nieważny. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lipca 1990 r. Organ wskazał, że to na mocy tego właśnie rozkazu skarżąca została zwolniona ze służby, a rozkaz Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z [...] lipca 1990 r. był wydany tylko dla celów kadrowych i finansowych. Organ wskazał, że wskutek wejścia w życie ustawy o Policji zaszła potrzeba rozwiązania stosunku służbowego z tymi policjantami, którzy wykonywali funkcje techniczne i nawiązania z nimi stosunku pracy na podstawie umowy o pracę, jak z pracownikami urzędów państwowych. Jako podstawę przyjęto art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 147 ustawy, tzn. wystąpienie ważnego interesu służby. Rozkaz z [...] lipca 1990 r. dotyczył kilkudziesięciu policjantów. Taką interpretację powyższego przepisu zaakceptował - w opinii organu - NSA w wyroku z dnia 18 września 1995 r. (sygn. II SA 1851/95). Organ przyznał, że decyzja o zwolnieniu zawierała wady (brak uzasadnienia i pouczenia o środkach zaskarżenia), ale nie są to wady kwalifikowane, o jakich mowa w art. 156 § 1 Kpa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca powtórzyła swoją argumentację. Wskazała, że powołany przez organ wyrok NSA był incydentalny, nie był publikowany i różnił się od wcześniejszej i późniejszej linii orzeczniczej innych sądów. Podkreśliła, że likwidacja jednostki, jej reorganizacja połączona ze zmniejszeniem stanu etatowego jednostki Policji uzasadniała zwolnienie na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy, który to wprost przewidywał. Zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 było jednak niedopuszczalne. Skarżąca podała też, że nie jest prawdą, iż w 1990 r. zaszła potrzeba przekształcenia wszystkich etatów policyjnych zajętych przez osoby wykonujące funkcje niemerytoryczne. W Komendzie Wojewódzkiej Policji w K. dotyczyło to tylko [...] osób. Powołała się też na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego (K.8/91), w którym Trybunał podkreślił konieczność równego traktowania obywateli wobec prawa. Równość ta, w ocenie skarżącej, dotyczy też zakazu dyskryminującego lub faworyzującego traktowania w stosunkach pracy, a w niniejszej sprawie takie dyskryminujące i faworyzujące traktowanie wystąpiło – polegało ono na zwolnieniu ze służby tylko niektórych funkcjonariuszy Policji w sytuacji takiej, w jakiej pozostawała skarżąca. W konkluzji powtórzyła wątpliwości, czy rozkaz Komendanta Głównego Policji w ogóle nosi znamiona decyzji administracyjnej. Podniosła też, że Komendant Wojewódzki Policji w K. nie mógł wydać decyzji o zwolnieniu z uwagi na ówczesną treść art. 45 ust. 1. Stanowił on, że policjanta może zwolnić na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy tylko Komendant Główny Policji. Uznała w związku z tym, że decyzja ta, poza wymienionymi już wadami, jest wydana także bez podstawy prawnej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy poprzednią decyzję i powtórzył swoją argumentację. Zauważył, że skarżąca natychmiast po zwolnieniu ze służby otrzymała etat pracownika cywilnego. Przez 15 lat nie kwestionowała decyzji Komendanta Głównego Policji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. skarżąca wniosła o jej uchylenie oraz o zaliczenie okresu zatrudnienia od dnia zwolnienia do ponownego zatrudnienia w Policji jako okresu służby w Policji. W skardze odniosła się do decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., powtórzyła swoją argumentację oraz podała, że decyzja ta nigdy nie została jej doręczona, a o jej podjęciu dowiedziała się od bezpośredniego przełożonego. Powołała bogate orzecznictwo sądowe wskazujące na jej sposób interpretacji art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Fakt niedoręczenia jej decyzji potwierdziła następnie w piśmie z dnia 7 kwietnia 2006 r. Fakt ten oraz wady decyzji z [...] lipca 1990 r., a przede wszystkim wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej uzasadnia – w jej ocenie – wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ powtórzył swoją argumentację i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania takiej decyzji. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, choć z powodów innych, niż wskazane w jej treści. Zasadniczym obowiązkiem organu administracji jest właściwe, precyzyjne ustalenie treści wniosku (podania) strony zwracającej się do niego o wydanie decyzji. Konieczność ustalenia tego wynika z zasady, że jednostka rozporządza swoim prawem. W tym zakresie strona dysponuje inicjatywą wszczęcia postępowania wynikającą z art. 61 § 1 Kpa (por. B. Adamiak, J. Borkowski glosa OSP 1990/11-12/397- t.1, glosa do postanowienia NSA z dnia 3 grudnia 1987 r., SAB/Wr 8/87). Organ nie może zastępować strony w określeniu przedmiotu postępowania, gdyż tylko strona może rozporządzać swoim prawem (zasada dyspozycyjności), chyba, że następuje wszczęcie postępowania z urzędu. W sprawie niniejszej skarżąca swoje pismo z dnia 4 sierpnia 2005 r. zatytułowała "Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji – rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. nr [...] z dnia [...] lipca 1990 r." Tak sformułowany wniosek nie pozostawiał wątpliwości co do treści żądania skarżącej. Także w uzasadnieniu swojego pisma konsekwentnie odnosiła się do tego właśnie rozkazu Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] lipca 1990 r. Tymczasem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wbrew żądaniu zawartemu we wniosku skarżącej odniósł się do decyzji Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lipca 1990 r. i odmówił stwierdzenia nieważności tego właśnie rozkazu. Taka modyfikacja pisma skarżącej z 4 sierpnia 2005 r., bez porozumienia z nią i niewątpliwego ustalenia, że w piśmie tym chodziło jej o ten właśnie rozkaz z [...] lipca 1990 r., była niedopuszczalna. Jeśli organ uznał, że rozkaz Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] lipca 1990 r. nie może być przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a może być nim rozkaz Komendanta Głównego Policji z poprzedniego dnia, to mając choćby na uwadze wymogi art. 7, 8 i 9 Kpa powinien pouczyć ją co do prawnego charakteru rozkazu z [...] lipca 1990 r. i odebrać od skarżącej jednoznaczne oświadczenie jej woli. Organ powinien przecież należycie i wyczerpująco informować strony o okolicznościach prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki, udzielać im w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Dopiero gdyby po wykonaniu tych czynności skarżąca nadal podtrzymywała żądanie stwierdzenia nieważności rozkazu Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., albo gdyby w ogóle nie wypowiedziała się w tym względzie ponownie, organ mógłby przedmiotem swojego postępowania uczynić ten właśnie rozkaz (o ile uznałby się za funkcjonalnie właściwy) i wydać odpowiednią decyzję. Analogicznie, w razie uzyskania od skarżącej nowego, zmodyfikowanego oświadczenia, że żąda stwierdzenia nieważności rozkazu Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 1990 r. organ mógłby i powinien przeprowadzić postępowanie w tym przedmiocie. Zaniechanie powyższych czynności doprowadziło do stanu, w którym nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie przedmiotu postępowania przeprowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w tej sprawie. Jak wyżej wspomniano, przedmiotem wniosku skarżącej z 4 sierpnia 2005 r. była decyzja z [...] lipca 1990 r. W decyzji z dnia [...] października 2005 r. i decyzji zaskarżonej organ odniósł się do decyzji z dnia [...] lipca 1990 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca, w jego pierwszej części, polemizuje co prawda ze stanowiskiem organu dotyczącym rozkazu Komendanta Głównego Policji, ale w końcowej jego części w ogóle odmawia mu charakteru decyzji administracyjnej i ponownie kwestionuje legalność rozkazu Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z [...] lipca 1990 r. Wydaje się, że jej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczy tego właśnie rozkazu z [...] lipca 1990 r. Co więcej - w skardze do Sądu skarżąca kwestionuje już w sposób nie budzący wątpliwości legalność decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji. Wątpliwości co do przedmiotu postępowania zwiększa analiza odpowiedzi organu na skargę - na pierwszej stronie tej odpowiedzi organ odnosi się do "...decyzji – rozkazu personalnego KGP nr [...] z dnia [...] 07. 1990...", a na jej stronie drugiej – do rozkazu personalnego "...Komendanta Głównego Policji w K....". W tej sytuacji nie można z absolutną pewnością stwierdzić, że rozbieżności te wynikają jedynie z oczywistej omyłki pisarskiej. W dalszym postępowaniu konieczne będzie więc niewątpliwe ustalenie treści żądania skarżącej i wydanie właściwej decyzji w tym zakresie. Niezależnie od powyższego organ w sposób bardziej precyzyjny odnieść się powinien do zasadniczej kwestii wprowadzenia decyzji, co do której prowadzić będzie postępowanie, do obrotu prawnego. Jeśli w chwili wydawania tych rozkazów istniały przepisy odpowiedniej rangi pozwalające na odstąpienie od zasady doręczania decyzji (art. 109 Kpa), albo z innych względów uprawniony jest wniosek o wiążącym charakterze rozkazu zwalniającego skarżącą ze służby, to mając na uwadze reguły prawidłowego uzasadniania decyzji administracyjnych i przekonywania strony (art. 107 i 7 Kpa) oczekiwać należy uzasadnienia stanowiska, że rozkazy te wiążą stronę. Kwestia ta w zasadniczy sposób rzutuje na postępowanie w przedmiocie stwierdzenia ich nieważności – nie można przecież stwierdzić takiej nieważności (odmówić jej stwierdzenia) wobec decyzji nie wprowadzonej do obrotu prawnego. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Korzystając z możliwości, jakie stwarza art. 134 tej ustawy Sąd uchylił także decyzję organu z [...] października 2005 r. Odnośnie wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 przywołanej ustawy.