VI SA/Wa 280/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2006r. sprawy ze skargi I. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia koncesji w zakresie usług ochrony osób i mienia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] października 2005r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz I. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; 4. nakazuje pobrać od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 5000 (pięć tysięcy) złotych tytułem pokrycia nieuiszczonej opłaty sądowej. W dniu [...] marca 2002 roku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji udzielił Spółce z o.o. I. koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej oraz zabezpieczenia technicznego. W dniu [...] czerwca 2005 roku upoważnieni przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pracownicy Departamentu Zezwoleń i Koncesji MSWiA przeprowadzili kontrolę działalności gospodarczej prowadzonej w zakresie objętym koncesją nr [...]. Kontrola wykazała, iż nie wykonywano obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 roku o ochronie osób i mienia. Przedsiębiorca nie prowadził dokumentacji, o której mowa w wydanym na podstawie art. 19 ust. 2 tejże ustawy rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998 roku w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania (Dz. U. Nr 69, poz. 458) tzn. rejestru zawartych umów, ksiąg realizacji umowy oraz wykazu zatrudnionych pracowników. Pismem z dnia [...] sierpnia 2005 roku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się na zasadzie art. 16 ustawy o ochronie osób i mienia do Komendanta Policji o wydanie opinii w sprawie cofnięcia koncesji nr [...]. Opinia została wydana postanowieniem z dnia [...] września 2005 roku. Komendant Policji stwierdził, iż nie posiada materiałów mogących dawać podstawę do cofnięcia spółce posiadanej koncesji. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż przedsiębiorca nie jest specjalistyczną uzbrojoną formacją ochronną i w związku z tym spółka nie była objęta nadzorem Policji i nie była kontrolowana. Pismem z dnia [...] sierpnia 2005 roku organ koncesyjny zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia koncesji, informując jednocześnie o prawie zapoznania się oraz wypowiedzenia w sprawie zgromadzonych materiałów. Pismem z dnia [...] września 2005 roku Prezes Zarządu Spółki M. C. odniósł się do stawianych zarzutów. Podniósł, iż wbrew ustaleniom kontroli dokumentacja spółki I. w zakresie podpisanych i realizowanych umów była prowadzona. Zawarte 2 umowy znajdowały się w oddzielnym segregatorze, który umownie można nazwać książką umów. Wszystkie dokumenty zostały udostępnione do wglądu osobom kontrolującym i na ich prośbę wykonano kserokopie (bez załączników). Dokumenty realizacji wymienionych 2 umów stanowią załączniki do w/w dokumentów i są przechowywane w tym samym segregatorze. Wykaz zatrudnionych pracowników nie był prowadzony, gdyż firma nigdy nie zatrudniała i nie zatrudnia żadnych pracowników, co potwierdzili funkcjonariusze MSWiA dokonujący kontroli. Organ koncesyjny nie znalazł w argumentacji strony przesłanek do zmiany stanowiska i decyzją z dnia [...] października 2005 roku [...] wydaną na podstawie art. 16 i art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 roku o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2005 r., Nr 145, poz. 1221) cofnął koncesję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2002 r. nr [...], udzieloną Spółce z o.o. I. w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej oraz zabezpieczenia technicznego. Zdaniem organu jednym z podstawowych obowiązków związanych z prowadzeniem działalności w zakresie usług ochrony osób i mienia jest wymóg prowadzenia stosownej dokumentacji. Nie można przyjąć wyjaśnień Pana M. C., iż taka dokumentacja była prowadzona. W podpisanym przez kontrolowanego protokole kontroli z dnia [...] czerwca 2005 roku w pkt 7 części "B" wyraźnie wskazano na brak takiej dokumentacji. Na sformułowane pisemne pytanie, dlaczego Spółka nie prowadzi rejestru zawartych umów oraz ksiąg ich realizacji Pan M. C. stwierdził, że został zapoznany i pouczony z potrzebą załączenia rejestru zawartych umów oraz ich realizacji. Brak wymaganej dokumentacji stanowi rażące naruszenie warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej określonej przepisami prawa i jest podstawą do cofnięcia koncesji na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z 22 VIII 1997 roku o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221). Pismem z dnia [...] listopada 2005 roku Pan M. C. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że w prowadzonej przez niego dokumentacji nie było niczego, co można nazwać "rażącą nieprawidłowością" lecz tylko drobne uchybienia, za które wymierzona została zbyt wysoka kara. Ocena argumentów wskazanych przez skarżącego nie dała organowi koncesyjnemu podstaw do zmiany decyzji z dnia [...] października 2005 r. i tym samym decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...] utrzymano decyzję w mocy. Na decyzję wydaną z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2005 roku I. Sp. z o.o. w W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie następujących przepisów prawa: 1) art. 19 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221) poprzez niewykazanie, iż skarżący nie prowadził koniecznej dokumentacji, 2) art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 00.98.1071) poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, 3) art. 57 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 roku (Dz. U. z 2004 roku Nr 173 poz. 1807) poprzez niczym nieuzasadnione nieskorzystanie z prawa do wezwania skarżącego celem usunięcia uchybień, 4) art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia poprzez niewskazanie, iż zachodzą podstawy do cofnięcia koncesji. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżący podniósł, iż skarżący nie zatrudniał żadnych pracowników ochrony. Wszelkie czynności związane z prowadzeniem działalności gospodarczej M. C. wykonywał osobiście, mając do tego stosowne uprawnienia. Biorąc pod uwagę okoliczność, że M. C. jako Prezes Zarządu swojej spółki nie mógł zawrzeć sam ze sobą umowy o pracę lub umowy zlecenia, absurdem byłoby umieszczenie samego siebie w wykazie pracowników ochrony. Tym samym nie można zarzucać spółce niewypełnienia obowiązku dokumentacji w zakresie pracowników ochrony, ponieważ wymóg ten nie był i nie jest możliwy do zrealizowania. W kontekście ustaleń dotyczących rejestru zawartych umów i ich realizacji zdaniem skarżącego należy podkreślić, że stosowny rejestr był prowadzony. Na żądanie kontrolujących owa ewidencja została okazana. Zawierała ona 2 umowy. Natomiast z treści tych umów wynika bezpośrednio sposób i droga realizacji tych umów. Przy dwóch umowach nie jest potrzebne prowadzenie rejestru, który spełniałby wszystkie elementy wymagane rozporządzeniem. Byłoby to zasadne w przypadku, gdyby skarżący prowadził działalność gospodarczą w szerszym zakresie i zawarł więcej umów z klientami. Przepisy rozporządzenia mają za zadanie ułatwić kontrolującym badanie rejestrów kontrahentów. Natomiast w przypadku dwóch klientów nie jest to konieczne do uzyskania przejrzystości ewidencji. W okolicznościach danej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, iż skarżący rażąco naruszył warunki określone w koncesji. W uzasadnieniu skarżonych decyzji brak jest jakichkolwiek wyjaśnień dlaczego organ koncesyjny nie zdecydował się na wezwanie spółki do usunięcia stwierdzonych uchybień, tylko zastosował daleko idącą sankcję w postaci cofnięcia koncesji, podczas gdy nie wykazane zostało dodatkowo, aby organ nie miał możliwości skontrolowania legalności działań skarżącego. Organ koncesyjny nie wziął również pod uwagę pozytywnej dla skarżącego opinii Komendanta Policji. W przedmiotowych decyzjach zabrakło logicznych argumentów, które uzasadniałyby cofnięcie skarżącemu koncesji. Tym samym organ koncesyjny dopuścił się oczywistego naruszenia art. 11 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podniósł, że wbrew twierdzeniom skarżącego Spółka nie prowadziła dokumentacji zgodnie z wymogami zawartymi w § 2 i § 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998 roku w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania (Dz. U. 98.69.458) wydanego w oparciu o delegację zawartą w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 roku o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221). Tym samym naruszyła podstawowy obowiązek przewidziany w art. 19 ust. 1 pkt 2 cyt. wyżej ustawy. Segregator zawierający dwie umowy nie jest rejestrem umów, o którym mowa w rozporządzeniu wykonawczym. Również interpretacja umów nie zastąpi księgi realizacji umów. M. C. będąc Prezesem Zarządu Spółki i jej jedynym udziałowcem sam osobiście wykonywał usługi ochrony i powinien umieścić swoje nazwisko w prowadzonym rejestrze pracowników ochrony. W danym stanie faktycznym wymagana dokumentacja nie była wcale w spółce prowadzona, w związku z powyższym nie mogło być mowy o wezwaniu do usunięcia uchybień w dokumentacji. Nieprowadzenie dokumentacji jest naruszeniem obowiązków koncesjonariusza i stanowi podstawę do cofnięcia koncesji zgodnie z art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym kontrola ta w myśl § 2 w/w artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy Sąd administracyjny upoważniony jest do badania decyzji i innych aktów z dziedziny administracji pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania a nie ze względów słusznościowych. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że skarga I. Sp. z o.o. w W. jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 roku utrzymująca w mocy poprzedzającą ją decyzję tegoż organu z dnia [...] października 2005 roku nr [...] narusza prawo. Istotę sporu toczącego się między stronami stanowi różnica w interpretacji art. 19 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z 22 VIII 1997 roku o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stanął na stanowisku, że jeśli dokumentacja dotycząca zatrudnionych pracowników ochrony oraz zawieranych i realizowanych umów nie jest prowadzona zgodnie z wymogami określonymi w § 2 i § 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998 roku w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania (Dz. U z 1998 r. Nr 69, poz. 458), które to rozporządzenie zostało wydane w oparciu o delegację zawartą w ust. 2 art. 19 ustawy o ochronie osób i mienia to nie jest wykonywany obowiązek z art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy, co stanowi rażące naruszenie warunków wykonywania koncesjonowanej działalności określonych przepisami prawa i stanowi podstawę do obligatoryjnego cofnięcia koncesji zgodnie z art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia. Odmienną interpretację art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 roku o ochronie osób i mienia zareprezentowała strona skarżąca. Jej zdaniem, jeśli dokumentacja nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu MSWiA z 28 maja 1998 roku to nie oznacza, że nie jest w ogóle prowadzona. Należało wyjaśnić, czy rzeczywiście występują takie braki w dokumentacji, które powinny spowodować tylko wezwanie do usunięcia uchybień przez organ uprawniony do kontroli (możliwość taką daje obowiązujący art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia), czy stwierdzone braki powinny być uznane za pozbawiające organ koncesyjny możliwości kontrolowania legalności działań przedsiębiorcy koncesjonariusza. A tego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie uczynił, przez co naruszył, wskazane w skardze przepisy prawa. Według oceny Sądu nie każde uchybienie w prowadzeniu dokumentacji określonej w art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z 22 VIII 1997 roku oraz w rozporządzeniu wykonawczym MSWiA z 27 maja 1998 roku powoduje automatyczne przyjęcie, iż doszło do rażącego naruszenia warunków wykonywania koncesjonowanej działalności określonych przepisami prawa, co daje podstawę do zastosowania art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia. Zależy to od oceny przez organ koncesyjny po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego zgodnie z wszystkimi rygorami w tej materii kpa. W tym duchu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 10 kwietnia 2001 roku, w sprawie II SA 611/00, LEX nr 51227, który zachowuje ważność i w aktualnym stanie prawnym. Cytowany art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia stanowi o obligatoryjnym cofnięciu koncesji w przypadku rażącego naruszenia warunków wykonywania koncesjonowanej działalności określonych przepisami prawa. Z pewnością chodzi tutaj o najpoważniejsze przypadki, których stwierdzenie powoduje obligatoryjne cofnięcie koncesji. Dlatego też organ koncesyjny powinien po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ocenić stwierdzone uchybienia pod kątem czy powinny spowodować tylko wezwanie do usunięcia uchybień przez organ uprawniony do kontroli (za niewykonanie tego wezwania grozi sankcja z art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia), czy powinny być uznane za pozbawiające organ koncesyjny możliwości kontrolowania legalności działań przedsiębiorcy. Niewyjaśnianie tych okoliczności stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez co doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z 22 VIII 1997 roku o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2005 r. Nr 145 poz. 1221). Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 200 cyt. wyżej ustawy.