II OSK 1576/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Stanisław Nowakowski ( spr.) sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej F. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 602/05 w sprawie ze skargi F. K. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o przyznaniu uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej w III Rzeszy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 31 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 602/-5 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę F. K. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji tegoż organu w sprawie przyznania skarżącemu świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej III Rzeszy. Sąd pierwszej instancji przywołał ustalony przez organ stan faktyczny sprawy podnosząc, że skarżącemu przyznano ostateczną decyzją z dnia [...] uprawnienia do świadczeń pieniężnych z tytułu deportacji do pracy w III Rzeszy za okres od sierpnia 1943 r. do stycznia 1943 r., łącznie 9 miesięcy. Strona skarżąca natomiast wniosła (w piśmie z dnia [...] lutego 2005 r.) o "(...) rozpatrzenie wniosku o przyznanie uprawnień do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej w okresie od maja 1943 r. do stycznia 1945 r." Organ administracji przyjął, stosując postanowienia z art. 235 k.p.a., że wniosek ten dotyczy żądania zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., ponieważ strona nie powołała ustawowych podstaw wznowienia postępowania, ani też nie wskazała na podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarżący domagając się uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] zgłosił do niej zarzuty, które były już przedmiotem oceny jak również zarzuty naruszenia prawa materialnego ale te, z uwagi na to, że postępowanie z art. 155 k.p.a. nie pozwala na weryfikacje decyzji pod tym względem nie miały znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Podniesiono także w uzasadnieniu wyroku, że nie wyłącza to możliwości kwestionowania decyzji ostatecznej w innych trybach nadzwyczajnych, o których mowa w kodeksie postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ administracyjny zasadnie nie uznał, by za uchyleniem decyzji ostatecznej przemawiał interes społeczny lub słuszny interes skarżącego i stąd skargę oddalił. Wyrok zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego F. K., który w sporządzonej przez radcę prawnego skardze kasacyjnej zarzuca naruszenie art. 235 k.p.a. przez błędne zastosowanie, mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez to, że sprawa nie została w swej istocie rozpoznana. Wskazując na ten zarzut pełnomocnik skarżącego wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Zdaniem pełnomocnika skarżącego przepis art. 235 k.p.a. bezspornie wskazuje, że o kwalifikacji prawnej wniosku, a co za tym idzie, sposobie jego rozpoznania decyduje sam wnioskodawca. Natomiast gdy z treści wniosku nie można rozpoznać jakie żądanie jest w nim zawarte, to obowiązkiem organu jest pouczyć stronę stosownie do art. 9 k.p.a. o jej prawach i obowiązkach i w zależności od rodzaju tych wątpliwości żądać stosownym wyjaśnień i uzupełnień. W tym zakresie pełnomocnik powołuje się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Gdańsku z dnia 17 grudnia 1996 r. II SA/Gd 1156/96. (Lex nr 44089). Stąd też – zdaniem skarżącego – organ administracji publicznej wbrew intencji skarżącego zakwalifikował jego wniosek jako żądanie zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., gdy natomiast już z samego wniosku wynikało, że skarżący zarzuca naruszenie prawa materialnego podnosząc, iż wprawdzie deportowany był do pracy w P., to jednak P. we wrześniu 1939 r. także był pod okupacją niemiecką, a zatem art. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. z 1996 r. Nr 87, poz. 395 ze zm.) winien mieć w sprawie zastosowanie (art. 2 pkt 2 lit. a ma brzmienie – "deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy z terytorium państwa polskiego, w jego granicach sprzed dnia 1 września 1939 r., na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945)". Skoro taki zarzut dotyczy naruszenia prawa materialnego, to w ocenie Autorki skargi kasacyjnej należy go kwalifikować jako rażące naruszenie prawa. To zaś zobowiązywało organ administracji do wszczęcia postępowania w kontekście zarzutów z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przy czym nie uwzględnienie tego żądania stanowi nie tylko naruszenie art. 235 § 1 k.p.a. ale nadto prowadzi do nierozpoznania istoty sprawy nie tylko przez organ administracyjny ale także przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W postępowaniu prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażona wprost w art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. w skardze kasacyjnej należy przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem. Stosownie zaś do przepisu art. 174 skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach, tj. na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadne jest przypomnienie, że w odniesieniu do prawa materialnego obowiązkiem skarżącego jest podanie na czym polegała błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie przez Sąd, a wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu. Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należy z kolei przytoczyć przepisy tego prawa naruszone przez Sąd; nadto podać na czym polegało określone uchybienie i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy podnieść należy, że skarga kasacyjna wskazuje naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w ogóle nie powołując art. 174 ani innych przepisów P.p.s.a. Sąd administracyjny natomiast nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego a zatem nie może ich naruszyć. "Skarga kasacyjna w postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest natomiast środkiem zaskarżenia orzeczeń pierwszoinstancyjnych. Inna jest także – w porównaniu z sądami w postępowaniu cywilnym - rola sądów administracyjnych, które jedynie kontrolują działalność administracji publicznej, a kontrolę tę sprawują - przede wszystkim - pod względem zgodności z prawem. Nie stosują one prawa materialnego w taki sposób, jak czynią to sądy powszechne lub wojskowe. W sprawach sądowoadministracyjnych sądy nie stosują też przepisów postępowania obowiązujących przed organami administracji publicznej. Szczególna rola sądów administracyjnych przemawia za nakierowaniem podstaw środka odwoławczego od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji na naruszenia prawa, jakie mogły mieć miejsce w toku postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi. Skoro NSA sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania, a w szczególności rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń tych sądów, to nadzór ten - z uwagi na specyfikę postępowania sądowoadministracyjnego - polegać musi, przede wszystkim, na judykacyjnym nadzorze nad kontrolą legalności decyzji administracyjnych, sprawowaną przez sąd administracyjny I instancji." Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt SK 63/05 OTK-A 2006/8/108) Zważywszy zatem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył w uzasadnieniu wyroku art. 235 § 1 k.p.a., a strona skarżąca zarzuca w skardze kasacyjnej, że nie zastosował go prawidłowo i mając na uwadze zasadę konstytucyjną by nie ograniczać stronie prawa do sądu – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał postawiony w skardze kasacyjnej zarzut merytorycznie. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 235 § 1 k.p.a. zezwala na wszczęcie postępowania o ile do organu administracji wpłynęła skarga o rozpoznanie sprawy w trybie nadzwyczajnym (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji oraz zmiana decyzji na podstawie art. 154 lub 155 k.p.a.). W razie wątpliwości co do treści skargi organ winien uzyskać wyjaśnienie strony, co wyraża powołany przez stronę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Gdańsku. Jednakże chodzi o skargę, w której występują takie wątpliwości, że nie może ona być należycie zakwalifikowana. Takie stanowisko wynika jedynie pośrednio z przytoczonego wyroku OZ w Gdańsku. Natomiast w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2002 r. sygn. akt OSK 1099/04 (LEX nr 165733) wyrażono pogląd, że: "Tylko w sytuacji, gdy rzeczywiście istnieją wątpliwości co do żądania strony określonego w piśmie stanowiącym wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w myśl art. 235 § 1 kpa organ powinien stosując art. 9 kpa zwrócić się do strony udzielając jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w celu doprowadzenia do sprecyzowania żądania. Wystąpienie do strony o sprecyzowanie żądania w celu ustalenia właściwego trybu postępowania byłoby wskazane wówczas, gdyby strona podawała w swym piśmie przykładowo zarówno okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania, jak i stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji." W przedmiotowej sprawie strona nie podała żadnej okoliczności, z której by można wnioskować jakie były jej intencje. Nie znając instytucji prawa w zakresie trybu nadzwyczajnego, strona de facto nie mogłaby też jasno wyrazić o co jej w tej sprawie chodzi. To, że podała, iż nie zgadza się z wykładnią cytowanego wyżej art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach (...) nie daje podstaw do przyjęcia, że jej zamiarem było stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Można przyjąć, że organ administracji oceniał skargę pod względem najbardziej korzystnym dla strony (art. 7 k.p.a.). Przedstawiona we wniosku z dnia [...] lutego 20005 r. wykładnia art. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 31 maja 1996 r. jest bowiem oczywiście błędna i w żadnym razie nie mogłaby prowadzić do uwzględnienia żądania skarżącego w zakresie stwierdzenia, na tej podstawie, rażącego naruszenia prawa decyzji ostatecznej (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 12 października 1998 r. sygn. akt OPS 5/98 ONSA 1999/1/1). Naruszenie prawa materialnego wbrew temu co napisano w skardze kasacyjnej nie jest równoznaczne z rażącym naruszeniem prawa. Również nie wchodzi możliwość zastosowania trybu wznowieniowego a zatem jedynie korzystny w tej sytuacji był zastosowany dla skarżącego tryb z art. 155 k.p.a. W przedmiotowej sprawie gdyby nawet przyjąć, że organ administracji powinien stosownie do art. 9 k.p.a. poinformować stronę o obowiązku sprecyzowania skargi w rozumieniu art. 235 k.p.a. co do zakresu i podstawy żądania, to brak tej informacji (wezwania) nie można by uznać, za naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), a to z tego względu, że wynik sprawy nie mógłby być inny z braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji czy wznowienia postępowania przyjmując za podstawę zarówno żądanie skargi z dnia [...] lutego 2005 r. jak i argumentację prawną skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji nadto zwrócił uwagę, że skarżący nie zostaje tym rozstrzygnięciem (w trybie art. 155 k.p.a.) pozbawiony możliwości wnoszenia o stwierdzenie nieważności decyzji na skutek jej wady – jak twierdzi się w skardze kasacyjnej – rażącego naruszenia prawa. Nic nie stało (i nadal nie stoi) więc na przeszkodzie by taki wniosek skarżący złożył wykazując, że doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co wymagałoby jednak całkowicie odmiennych i nie podnoszonych dotąd zarzutów. Z tych więc względów naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.