I OSK 1640/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl, Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia delegowany WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz – spr., Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 895/04 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia [...] nr [...] w przedmiocie podwyższonej opłaty drogowej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Urzędu Celnego w R. z dnia [...] nr [...]; 3. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w R. na rzecz [...] Sp. z o.o. w W. kwotę 4150 (cztery tysiące sto pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 895/04 oddalił skargę Przedsiębiorstwa [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł w Warszawie z dnia [...] w przedmiocie podwyższonej opłaty drogowej. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu [...] października 2001 r. uprawniony funkcjonariusz celny przeprowadził kontrolę pojazdu marki [...] nr rej. [...] wraz z naczepą typu [...] nr rej. [...]. Ciągnik i naczepa należały do Przedsiębiorstwa [...] Spółki z o. o. z siedzibą w W. (zwanego dalej także Spółką) i kierował nimi J. G.. W trakcie kontroli dokonano ważenia tego zestawu wraz z przewożonym ładunkiem i stwierdzono, że na drugiej osi pojazdu przekroczono dopuszczalny nacisk o 47,09 kN. Wynik kontroli utrwalono w protokole, w którym zaznaczono, że pojazd jest nienormatywny, a przewoźnik nie posiada wymaganego zezwolenia. Protokół wraz z wynikami ważenia podpisał kierowca, nie zgłaszając jakichkolwiek uwag. Dyrektor Urzędu Celnego w R. decyzją z dnia [...] obciążył Spółkę podwyższoną opłatą drogową w wysokości 14.643 zł za przejazd nienrotmatywnym pojazdem bez zezwolenia. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 64 ust. 11 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, przejazd pojazdem nienormatywnym jest dozwolony po uzyskaniu pozwolenia, którego strona nie okazała. Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji kwestionując prawidłowość przeprowadzonych pomiarów. Prezes Głównego Urzędu Ceł decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 13 ust. 2 pkt 3, ust. 2a, art. 40b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), § 2 ust. 2, § 9 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 4 pkt 2, § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych oraz komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 15 stycznia 2001 r. w sprawie średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w 2000 r. (M.P. Nr 2, poz.63) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, podzielając ustalenia faktyczne i prawne organu niższej instancji, wskazał w szczególności, że kara pieniężna nałożona zostało po przeprowadzeniu pomiaru dynamicznego obciążenia osi wskazanego ciągnika i stwierdzeniu przekroczenia norm nacisku ustalonych rozporządzeniem. Waga, na której dokonano pomiarów posiada ważne świadectwo legalizacji. Ponadto organ szczegółowo opisał etapy procesu ważenia oraz system zabezpieczeń zapewniających jego prawidłowy przebieg. Ponieważ pomiar był wiarygodny, nie zachodziła konieczność ponownego ważenia. W skardze na decyzję organu drugiej instancji Spółka wskazała, że w czasie kontroli kierowca pojazdu kwestionował poprawność pomiaru powołując się na rodzaj i wagę przewożonego towaru. Skarżąca podniosła, że w trakcie postępowania w ogóle nie wzięto pod uwagę możliwości wystąpienia błędu w działaniu urządzeń pomiarowych. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. przez zaniechanie pouczenia kierowcy o możliwości wniesienia uwag do protokołu kontroli i nie zamieszczenie w nim zgłaszanych na miejscu zastrzeżeń. Zdaniem skarżącej protokół z kontroli nie odpowiada wymogom art. 68 § 1 k.p.a., gdyż nie wynika z niego, kto dokonał kontroli, kto i w jakim charakterze był przy niej obecny i jakie ewentualnie uwagi zgłosił. Pismem z dnia 15 maja 2006 r. adwokat reprezentujący skarżącą Spółkę wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z oświadczeń podpisanych przez J. G. na okoliczność przebiegu ważenia pojazdu, decyzji Urzędu Celnego R. Oddział Celny O. z dnia [...] nr [...] na okoliczność ukarania Spółki karą pieniężną, oświadczenia M. B. z firmy "[...]" z dnia [...] na okoliczność sposobu załadowania towaru na pojazd, a także dowodów z szeregu innych wskazanych oświadczeń i decyzji. Uzasadniając swoje orzeczenie w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołał się na art. 13 ust. 1 ustawy o drogach publicznych – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji - zgodnie z którym korzystanie z dróg publicznych mogło być uzależnione od wniesienia opłat drogowych, które zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy mogły być pobierane m.in. za przejazd po drogach publicznych pojazdów zarejestrowanych w kraju lub za granicą, z ładunkiem lub bez ładunku, o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w odrębnych przepisach. Z kolei art. 13 ust. 2a tej ustawy stanowił, że za przejazd po drogach publicznych pojazdów, o których mowa w ust. 2 pkt 3, bez zezwolenia określonego przepisami ustawy - Prawo o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu oraz za nieuiszczenie opłat, o których mowa w ust. 2 pkt 4, pobiera się opłaty podwyższone. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. I OPS 1/06 (ONSAiWSA 2006/3/71) wydaną w składzie siedmiu sędziów, przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zmienione ustawą z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /.../ nie mają zastosowania w sprawach o wymierzenie opłaty podwyższonej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Zatem stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji organu pierwszej instancji obowiązany był zastosować również organ odwoławczy. Sąd pierwszej instancji uznał, że organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie. Podkreślił, że pomiaru dokonano na wadze posiadającej ważne świadectwo legalizacyjne z dnia 9 października 2001 r. wydane przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w Z. G., a wagi tego typu zostały zatwierdzone decyzją nr ZT 314/97 Prezesa Głównego Urzędu Miar do wyznaczania dynamicznego obciążenia osi pojazdów. Z akt sprawy wynika, że przebieg ważenia odpowiadał warunkom określonym w zarządzeniu nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 22 grudnia 2000 r. (Dz.Urz. Miar i Probiernictwa nr 6 , poz. 40). Dotyczy to sygnalizacji o błędzie ważenia z powodu przekroczenia prędkości podczas dokonywanej kontroli, a także sposobu poinformowania kierowcy o zasadach przejazdu przez wagę. W ocenie Sądu kierowca nie zgłaszał nieprawidłowości w trakcie ważenia pojazdu, a zarzuty w tym zakresie pojawiły się dopiero w skardze do sądu administracyjnego. Jako nieracjonalne należy ocenić zachowanie kierowcy, polegające na zgłaszaniu zastrzeżeń i podpisaniu protokołu bez ich odnotowania. Nie doszło zatem do naruszenia wskazanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołując się na orzecznictwo Sąd wskazał, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, aby ustalić stan fatyczny sprawy zgodnie z rzeczywistością. Przy tym organ podejmuje wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz jest zobligowany dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia. W sprawie istotne jest, że legalizacja wagi świadczy o prawidłowości jej działania w każdym miejscu i w każdych warunkach opisanych w instrukcji (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 1998 r. II SA 1409/97). Odnośnie zarzutów dotyczących protokołu nr [...] Sądu stwierdził, iż z treści tego protokołu wynika, kto dokonał kontroli, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny. Natomiast, jeżeli chodzi o zgłoszone przez pełnomocnika skarżącej wnioski dowodowe, Sąd podniósł, iż wskazane dokumenty nie dotyczą sprawy i nie mogą być wykorzystane jako dowody w postępowaniu. Z treści tych dokumentów wynika, że dotyczą one późniejszych kontroli, niż ta przeprowadzona w dniu 24 października 2001 r. Ponadto dokumenty dotyczą innych pojazdów i ładunku. Sąd uznał zatem, że wnioski dowodowe nie przystają do stanu faktycznego będącego przedmiotem sprawy. Spółka zaskarżyła wyżej opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej, sporządzonej przez adwokata, skarżąca wniosła o uchylenie orzeczenia Sądu pierwszej instancji i stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, a także o obciążenie organu odwoławczego kosztami postępowania. Jako podstawę prawną skarżąca wskazała art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, obowiązującego w dniu 24 października 2001 r. i 25 stycznia 2002 r. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r. P 6/02 (OTK-A 20002/7/91), w którym ten orzekł, że § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał zaznaczył, że ustalone w rozporządzeniu opłaty za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia, są niewspółmiernie wyższe od opłat ustalanych na podstawie § 2 ust. 2 tego rozporządzenia i posiadają cechy kary administracyjnej. Opłaty te nie mieszczą się w pojęciu opłaty podwyższonej, do ustalenia której była uprawniona Rada Ministrów na podstawie art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Opłata wymierzana w trybie § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych była w istocie nieprzewidzianą przez ustawę karą administracyjną, a w związku z tym § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 tego rozporządzenia zostały wydane zarówno z przekroczeniem uprawnienia ustawowego wynikającego z art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych jak i z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Można zatem uznać, iż § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 cytowanego rozporządzenia nie miał przymiotu prawa powszechnie obowiązującego; nie może zatem stanowić podstawy prawnej decyzji nakładającej na skarżącą opłatę podwyższoną. Zdaniem skarżącej Sąd pierwszej instancji winien był dokonać oceny zgodności z ustawą powoływanych wyżej przepisów rozporządzenia oraz stwierdzić, że nie mieszczą się one w granicach upoważnienia ustawowego, a kwestionowana decyzja administracyjna została wydana bez podstawy prawnej. Skarżąca następnie skupiła się na skutkach orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i ich działaniu wstecz, podnosząc, że w przypadku stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu jego niekonstytucyjność ma miejsce od chwili wydania aktu prawnego zawierającego takie przepisy. W tym kontekście skarżąca przytoczyła również fragmenty orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 2004 r., sygn. akt SK 53/03. Skarżąca, powołując się na zasadę ochrony praw nabytych i zasadę zaufania obywateli do Państwa, podniosła, że skoro prawo reguluje korzystniej sytuację poszkodowanego działaniem władzy publicznej, to nie ma podstawa dla odmowy zastosowania prawa wstecz. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w R. reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W jego ocenie zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione. Skarżąca zarzuca wyrokowi Sądu pierwszej instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów, gdy faktycznie Sąd nie mógł dokonać błędnej wykładni przepisów, które w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r., ani w chwili wyrokowania ani w chwili zdarzenia nie obowiązywały. Skarżąca pominęła, iż Trybunał Konstytucyjny w tym wyroku uznał przepis upoważniający do wydania rozporządzenia Rady Ministra również za niezgodny z prawem, co za tym idzie przedmiotowe przepisy rozporządzenia wydane zostały bez podstawy prawnej, a nie z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego. Skoro nie istnieje przepis ustawy, do którego można by porównać przepis rozporządzenia wykonawczego, to nie jest możliwe przeprowadzenie badania, którego zaniechanie zarzuca Sądowi skarżąca. Brak uwzględnienia przez Sąd stanu prawnego obowiązującego po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r. nie mieści się wiec w granicach skargi kasacyjnej i przywołanej w niej podstawy prawnej. Nie prawo materialne zostało bowiem wyrokiem naruszone, a przynajmniej nie przez jego błędną wykładnię. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzut błędnej wykładni art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o rogach publicznych oraz § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych, przede wszystkim wskazał na fakt przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji wykładni tych przepisów w sytuacji, kiedy nie korzystały one z domniemania konstytucyjności wobec uznania ich niezgodności z Konstytucją wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Błędna wykładnia prawa materialnego to mylne zrozumienie treści przepisu. Jednakże, aby można było dokonać wykładni przepisu prawa materialnego musi on obowiązywać w systemie prawa. Przepis zawierający normy niekonstytucyjne nie może być wykładany z pominięciem faktu jego niekonstytucyjności. Skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzającego niezgodność przepisu z Konstytucją, jest wyeliminowanie określonego przepisu z obowiązującego systemu prawa. Dlatego w sytuacji, kiedy dochodzi do oceny stosowania prawa materialnego przez organy administracji publicznej, nie można dokonywać wykładni prawa z pominięciem elementów konstytucyjnych. Wykładni poddawany może być jedynie przepis prawa korzystający z domniemania konstytucyjności. Wobec tego, w procesie wykładni prawa należy uwzględnić fakt obalenia domniemania konstytucyjności przepisu stanowiącego przedmiot tej wykładni. W rozpatrywanej sprawie podstawę prawną nałożenia opłaty stanowił przepis § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w spawie opłat drogowych. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02 (Dz. U. Nr 214, poz. 1816) uznał niniejszy przepis za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok Trybunału wszedł w życie w dniu 17 grudnia 2002 r. (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Wobec tego z tym dniem obalone zostało domniemanie konstytucyjności omawianego przepisu. Zatem niemożliwym stało się dokonanie wykładni tego przepisu, jako zawierającego normę uzasadniającą nałożenie podwyższonych opłat za przejazd pojazdem nienormatywnym bez właściwego zezwolenia. Z tego względu Sąd pierwszej instancji, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w procesie wykładni prawa stanowiącego podstawę prawną tej decyzji, zobligowany był uwzględnić fakt trwałego obalenia przez Trybunał Konstytucyjny domniemania konstytucyjności powyższego przepisu. Uchybienie przez Sąd temu obowiązkowi czyni zasadnym zarzut błędnej wykładni § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego wyroku. W związku z tym, że w sprawie zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny mógł również rozpoznać skargę (art. 188 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę, zgodnie z tym co wyżej zostało powiedziane, należało uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r. Trybunał Konstytucyjny w niniejszym wyroku, uznając § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, stwierdził, iż przepis ten przez to, że naruszał granice upoważnienia ustawowego, nie mógł stanowić formalnej podstawy do nakładania przewidzianych w nim "opłat podwyższonych." Wobec powyższego należało uwzględnić fakt niekonstytucyjności § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia. Zgodnie z art. 145a § 1 k.p.a. orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania, zaś w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia określona w art. 145a k.p.a. jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (tak J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r. III SA 4728/97, opublikowanej w OSP zeszyt nr 1 z 2000, poz. 16). Zatem zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i art. 135 p.p.s.a. zachodziły podstawy do uchylenia decyzji organów administracji publicznej obu instancji. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach za obie instancje orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a.