II SA/Gl 417/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie WSA Włodzimierz Kubik, WSA /del./ Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant st. ref. Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2006 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie oceny stanu technicznego obiektu budowlanego 1. oddala skargę; 2. przyznaje adw. A. R., Kancelaria Adwokacka w G., ul. [...] wynagrodzenie w kwocie [...]/[...]/ zł wraz z należnym podatkiem VAT tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej J. F. z urzędu i nakazuje wypłacić tę kwotę z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Na skutek wniosku J. F. z dnia [...] 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wszczął postępowanie dotyczące robót budowlanych wykonanych w [...] 2004 r. przez zarządcę budynku w nieruchomości położonej w H. przy ul. A Nr X. Decyzją z dnia [...] r.(znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. na podstawie art. 104 K.p.a. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej robót budowlanych w budynku wielorodzinnym zlokalizowanym przy ulicy A nr X w miejscowości H. nakazał K. K. – zarządcy wskazanego budynku wielorodzinnego wykonanie przez osobę uprawnioną oceny technicznej robót budowlanych wykonanych w piwnicy w/w budynku, polegających na zmianie lokalizacji wejścia do piwnicy H. K. poprzez zamurowanie starego wejścia i wykonanie nowego otworu drzwiowego w ścianie nośnej z wykonaniem nadproża. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w wyniku przeprowadzonych przez pracowników PINB w dniu [...] 2004 r. oględzin stwierdzono, iż przedmiotowe roboty budowlane były prowadzone w piwnicy wskazanego budynku i polegały na likwidacji starego wejścia (zdemontowano drzwi, ościeżnicę i zamurowano stary otwór drzwiowy, bez naruszenia nadproża). Stare wejście do piwnicy H. K. prowadziło z sąsiedniej klatki schodowej w budynku. Po likwidacji starego wejścia wykonano nowe wejście od strony piwnic zajmowanych przez skarżącą J. F., z klatki prowadzącej do mieszkania H. K. (lokal nr "a") oraz J. F. (lokal nr "b"). Roboty budowlane polegały na wykonaniu nadproża z dwóch dwuteowników [...] opartych na podporach 15 cm z każdej strony (przestrzeń wypełniona cegłą ceramiczną pełną). Ponadto wykonano otwór drzwiowy, zamontowano ościeżnicę i drzwi. W trakcie tych robót zlikwidowano także drzwi zamykające część korytarza, z którego prowadziło wejście do piwnic J. F. i przesunięto je w miejsce pozwalające na wykonanie nowego wejścia do piwnicy H. K.. Roboty były wykonane pod nadzorem Kierownika [...], posiadającego uprawnienia do kierowania robotami budowlanymi, jednakże na roboty budowlane związane z wykonaniem nowego otworu drzwiowego w ścianie nośnej piwnic jest wymagana decyzja o pozwoleniu na roboty budowlane uzyskana w stosownym organie. Z uwagi na to, że K. K. nie dopełnił tej formalności, celem doprowadzenia przedmiotowych robót do stanu zgodnego z prawem, organ I instancji zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, nakazał wykonanie i dostarczenie opinii technicznej w przedmiocie prawidłowości wykonanych robót ze szczególnym uwzględnieniem sprawdzenia nośności nowo wykonanego nadproża. Ponieważ roboty były wykonane pod rządami ustawy - Prawo budowlane z 1994 roku zastosowano art. 51 ust 1 pkt 2 nakładając obowiązek uzyskania oceny technicznej wykonanych robót. W dniu [...] 2005 roku J. F. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. W treści pisma stwierdziła, iż nie zgadza się z wydaną decyzją, gdyż jej zdaniem wykonane roboty budowlane naruszyły ścianę nośną budynku. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 138 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu, w świetle zarzutów wniesionych przez stronę skarżącą w odwołaniu nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Uznając fakt samowoli budowlanej organ wskazał na prawidłową, przewidzianą ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane procedurę zmierzającą do likwidacji skutków takiej samowoli. Organ wskazał, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa jej celem jest stwierdzenie, czy wykonane roboty nie naruszyły bezpieczeństwa konstrukcji budynku oraz poprzez wykonanie inwentaryzacji wykonanych robót, sporządzenie dokumentacji powykonawczej analogicznej do projektu jaki byłby wymagany do pozwolenia na budowę. W dniu [...] 2005 r. na powyższą decyzję J. F. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W treści pisma zwróciła się o przywrócenie poprzedniego stanu usytuowania wejść do piwnicy. Podniosła też zarzuty dotyczące gospodarki lokalowej i finansowej prowadzonej przez Gminny Zakład Gospodarki Mieszkaniowej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu własnej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o przywrócenie poprzedniego stanu ściany organ stwierdził, iż w świetle opisu technicznego wykonanych robót znajdującego się w aktach sprawy nie jest on zasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę skarżąca nie wykazała w toku postępowania administracyjnego własnego interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy, a w konsekwencji organ dowolnie przyznał skarżącej przymiot strony tego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zajmował się wykładnią przepisu art. 28 K.p.a. i analizował zagadnienie "przymiotu strony" w postępowaniu administracyjnym. Linia tego orzecznictwa jest w zasadzie jednolita, ugruntowana i prowadzi do wniosku, że stroną postępowania administracyjnego może być wyłącznie podmiot, który wykaże swój interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy. Interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty jest więc na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu prawnego ( przykładowo: wyrok NSA w Warszawie z dnia 27.09.2001 r., I SA 2326/00 LEX nr 54528). Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Musi zatem rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny. Chodzi tu więc nie o interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ale o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu (vide: wyroki NSA w Warszawie: z 20.04.1998 r., IV SA 1106/97, LEX nr 43360; z dnia 13.03.2002 r., IV SA 2085/98 LEX nr 55752 ). Dopuszczenie zaś przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" ( wyrok NSA w Warszawie z dnia 10.08.2001 r., I SA 511/00, LEX nr 54725 ). W odniesieniu do członków wspólnoty mieszkaniowej, Naczelny Sąd Administracyjny zajmował analogiczne stanowisko stwierdzając, że jedynie w wyjątkowych wypadkach, gdy członek wspólnoty mieszkaniowej wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, istnieje podstawa, by mógł wystąpić jako strona w postępowaniu administracyjnym. Stroną postępowania dotyczącego budynku wspólnoty mieszkaniowej, o której mowa w art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) jest wspólnota, którą w postępowaniu administracyjnym reprezentuje zarząd (vide: wyroki WSA w Warszawie z 21.07.2004 r. IVSA 2061/02 – LEX nr 158921; z 19.10.2004 r. IVSA 1522/03 – LEX nr 160791, wyrok NSA w Warszawie z dnia 24.02.2003 r. I S.A. 1796/01 – LEX nr 156392). Analogiczne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie w odniesieniu do członka spółdzielni mieszkaniowej, w której ma on własnościowe prawo do lokalu, a postępowanie dotyczy przebudowy innego lokalu spółdzielczego (vide: wyrok WSA w Warszawie z 25.03.2004 r. IVSA 3623/02 – LEX nr 158949). W toku postępowania administracyjnego skarżąca nie wskazała normy prawa materialnego, określającej jej indywidualny interes prawny. Skarżąca posiada dwie piwnice dostępne z klatki schodowej, w której zamieszkuje. Prowadzący do nich korytarz stanowi wspólną część budynku, zaś przesunięcie drzwi wejściowych do tego korytarza w żaden sposób nie ogranicza możliwości korzystania przez skarżącą z obu piwnic. W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (vide: uchwała 7 sędziów NSA z 5.07.1999 r. OPS 16/98, ONSA 1999/4119, wyrok NSA w Warszawie z dnia 13.03.2003 r. ISA 2101/01 - LEX nr 121766). W niniejszej sprawie organ II instancji rozpoznał odwołanie skarżącej nie rozpatrując zagadnienia jej interesu prawnego i przymiotu strony. W ocenie Sądu nie jest to jednak takie uchybienie procesowe, które winno skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W takim przypadku skarga wniesiona do Sądu przez podmiot nie będący stroną postępowania administracyjnego podlega oddaleniu. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikował wykonane roboty budowlane, jako wymagające pozwolenia na budowę, ale stanowiące inny przypadek niż określony w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W sytuacji wykonania takich robót ma zastosowanie tryb postępowania przewidziany przepisem art. 51 ust. 7 powołanej ustawy, który stanowi, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49 b zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, czyli bez wymaganego pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego nie wydaje postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. nałożył na zarządcę budynku wielorodzinnego (inwestora) obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, a zatem podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy roboty te wykonane zostały zgodnie z zasadami sztuki budowlanej, czy nie naruszają konstrukcji budynku i nie zagrażają bezpieczeństwu jego użytkowników. Są to zatem czynności ze wszech miar celowe, służące sprawdzeniu prawidłowości wykonanych robót, których zasadność nie może budzić jakichkolwiek zastrzeżeń. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę jako bezzasadną oddalił. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu orzeczono zgodnie z § 18 i § 19 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).