IV SA/Wa 355/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu w Warszawie na rozprawie w dniu 31 maja 2006 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części określonej w jej punkcie 2 (drugim); 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Wójt Gminy K. odmówił uchylenia i wznowienia postępowania w sprawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] marca 2002 r. wydanej przez Wójta Gminy K. dla inwestycji polegającej na budowie wieży - 80-metrowego stalowego masztu antenowego systemu radiowego dostępu abonenckiego [...] o mocy nadajnika mniejszej od 10 W emitującej fale elektromagnetyczne w zakresie 0,03-300000MHZ, przewidzianej do realizacji na działce gruntu o numerze ewidencyjnym [...] wraz z przyłączem telekomunikacyjnym na działkach gruntu nr [...] położonych w miejscowości K., wobec braku podstaw wymienionych w art. 145§1 pkt 4 kpa z uwagi na nie przyznanie wnioskodawcy przymiotu strony w postępowaniu zakończonym w\w decyzją. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 149§3 w zw. z art. 145§1pkt4 i 147 kpa. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że 31.01.2002 r. wpłynął wniosek inwestora o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji opisanej w decyzji. Organ wystąpił ze stosownym wnioskiem do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. i Starostwa Powiatowego w O. z pytaniem czy dla planowanego przedsięwzięcia wymagany jest obowiązek sporządzenia raportu. Ustalono, że ze względu na moc nadajnika mniejszą od 10W planowana budowa wieży nie zalicza się do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko może być wymagane na podstawie §2 pkt8 lit. k rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji ( Dz.U. nr 93, poz. 589). W konsekwencji decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji nie wymagała przeprowadzenia procedury ocen oddziaływania na środowisko. Wobec tego za strony w tym postępowaniu organ uznał inwestora, właściciela działki, na której zlokalizowana jest inwestycja, właścicieli działek przyległych do granic terenu objętego wnioskiem oraz była wywieszona przez okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w urzędzie gminy. Decyzja została wydana zgodnie z ustaleniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi K. zatwierdzonym uchwałą z dnia [...] listopada 1993 r. Wobec tego, że inwestor w toku procesu inwestycyjnego przedstawił raport oddziaływania na środowisko organ ustalił, że pola elektromagnetyczne o wartościach przekraczających 0,1 W\m2 a więc mogących oddziaływać biologicznie na ludność będą występować wyłącznie na wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi. Pola o wartościach większych od 0,1 W\m2 wystąpią w promieniu do 3,2 m od konstrukcji wsporczej anten zlokalizowanych na wieży i na wysokości powyżej 78 m ponad poziomem terenu. W tych okolicznościach organ I instancji uznał, że wnioskujący o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego w\w decyzją S. S. nie posiada przymiotu strony albowiem jego nieruchomość nie graniczy bezposrednio z działką, na której była planowana budowa stacji. Oddzielona jest ok. 7 -metrowym pasem gruntu. Na działce znajduje się niska zabudowa, pola o wartościach większych niż 0,1 W\m2 nie będą oddziaływać na działkę wnioskodawcy. Decyzja ustalająca warunki zabudowy w żaden sposób nie wkroczyła w swobodę dysponowania własnością właścicieli działek przyległych jak i dalej położonych w tym również na działki S. S., który nadal może korzystać z niej w sposób dotychczasowy i zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Żądanie wnioskodawcy nie jest zatem poparte żadnymi przepisami prawa materialnego dlatego też prowadzone w powyższej sprawie postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego. W postępowaniu administracyjnym mieć interes prawny znaczy to samo co ustalić przepis praw materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu sprzecznym z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Od tak pojmowanego interesu prawnego organ odróżnia interes faktyczny to jest sytuacje, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. Mającego stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W ocenie organu S. S. nie wykazał tak rozumianego interesu prawnego. Odwołanie o tej decyzji złożyli S. S. oraz B. D. W uzasadnieniu wskazali na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 mara 2004 r., w którym podano, że fakt, iż działka skarżącego nie granicy z działką, na której zamierzona inwestycja ma być realizowana nie oznacza, że inwestycja ta nie będzie negatywnie oddziaływała na działki położone dalej w tym na działkę skarżącego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. : 1.umorzyło postępowanie odwoławcze wobec S. S. ; 2. uchyliło zaskarżoną decyzje w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał na to, że sprawa tycząca wznowienia postępowania była już wielokrotnie podmiotem procedowania obu instancji. Obecnie uwadze organu I instancji prawdopodobnie umknęła okoliczność, że w między czasie nastąpiła zmiana stanu władania jednej z nieruchomości co oznacza, że pierwotny wnioskodawca S. S. zbył swoją nieruchomość na rzecz córki B. D. Stąd też, mimo że S. S. był adresatem decyzji organu I instancji – organ odwoławczy orzekł, że jego odwołanie nie może być skuteczne i umorzył postępowanie odwoławcze wobec niego. Odnosząc się natomiast do odwołania B. D. SKO przesądziło pozytywnie, że zasługuje ono na rozpatrzenie. Kpa w art. 145 §1 zawiera enumeratywnie wyliczone przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego, wśród których znajduje się przesłanka wymieniona w pkt 4 §1 tego artykułu. Organ badający możliwość weryfikacji w trybie nadzwyczajnym ostatecznej decyzji administracyjnej zobligowały jest z urzędu do oceny zarówno dwóch przesłanek pozytywnych jak i dwóch negatywnych. Pozytywne przesłanki to rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną oraz wystąpienie jednej z enumeratywnie ujętych w art. 145§1 kpa podstaw prawnych wznowienia. Przesłankami negatywnymi są przesłanka terminu określona w art. 146§1 i 2 oraz przesłanka wynikająca z treści art. 148§2 kpa. W danym przypadku organ I instancji nie przesądził w sposób niewątpliwy, aby zachodziła ujemna przesłanka odnośnie skutecznego wniesienia wniosku tyczącego zarówno legitymacji podmiotu jak i terminu do skutecznego złożenia podania o wznowienie postępowania w sprawie. O powyższym – w ocenie organu – przesądza fakt wydania przez Wójta postanowienia z dnia [...] czerwca 2004r. wznawiającego na żądanie S. S. postępowanie w sprawie. Tym samym organ uznał, że S. S. ma status strony po drugie zaś, że podanie w sprawie zostało wniesione w zawitym terminie 1 miesiąca. Stąd też nieuprawnione jest rozstrzygnięcie następcze tegoż organu z dnia 1 lipca 2004 r. odmawiające zmiany własnej decyzji ostatecznej wobec braku podstaw wymienionych w art. 145 §1 pkt 4 kpa tj. z uwagi na nie przyznanie wnioskodawcy przymiotu strony w postępowaniu zakończonym w\w decyzją. Odnosząc się natomiast do samego rozstrzygnięcia organu I instancji organ odwoławczy stwierdził, że sentencja decyzji pierwszoinstancyjnej opiewa na odmowę tak uchylenia decyzji jak i wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją a ostateczną z [...].03.2002 r. Takie postępowanie należy uznać za nieuprawnione albowiem odmowa zmiany własnej decyzji oraz odmowa dokonania wznowienia postępowania w sprawie to dwie różne kwestie. Wójt Gminy K. powinien mieć na uwadze zmianę statusu personalnego odnośnie statusu strony uznając swoim postanowieniem S. S. za stronę i wznawiając postępowanie z tej przyczyny, że w\w bez własnej winy nie brał udział w postępowaniu obligowany jest do przyznania tego samego statusu następczyni prawnej wnioskodawcy. Organ I instancja powinien ocenić czy kwestionowana decyzja nie zawiera ewentualnie innych wad uzasadniających eliminacje poprzednich decyzji własnej z obrotu prawnego także w kontekście podnoszonych przez B. D. W tej sytuacji organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję – z odwołania B.D. przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. B. D. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. W dalszych pismach procesowych podniosła, że ustalenia organów orzekających w niniejszej sprawie pozostają w sprzeczności z ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że oddziaływanie inwestycji polegającej na budowie masztu antenowego zależy nie tyle od bezpośredniego sąsiedztwa działek ale od rozmiaru i charakteru przedsięwzięcia. W konsekwencji zatem zaskarżona decyzja narusz prawo albowiem nie uwzględnia oceny prawnej przedstawionej przez Sąd w w\w wyroku. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 138§ 2 kpa albowiem organ odwoławczy mógł sam – na podstawie poczynionych wcześniej ustaleń rozstrzygnąć w przedmiocie zasadności skargi o wznowienie postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest częściowo uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią art. 50 w\w ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zaskarżona przez B. D. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego ( dalej: SKO) zawiera 2 rozstrzygnięcia: 1-sze- umarzające postępowanie odwoławcze wobec S. S. – oraz 2-gie – uchylające zaskarżoną decyzję - w wyniku rozpoznania odwołania B. D. W złożonej do Sądu skardze B. D. podnosiła, że zarzuca naruszenie prawa alej decyzji (również, co do jej punktu I). Biorąc pod uwagę, że decyzja w tej części nie narusza w żaden sposób praw i obowiązków B. D. – w ocenie Sądu – nie posiada ona interesu prawnego do tego, aby wywieść skutecznie skargę do sądu, co do tej części decyzji. W tym zakresie jej adresatem jest bowiem jedynie S. S. i to on posiada legitymację skargową. Mając powyższe na uwadze w części dotyczącej punktu 1 decyzji SKO Sąd uznał, że skarżąca nie jest legitymowana do złożenia skargi i w tym zakresie jej skarga musiała ona ulec oddaleniu. Inaczej przedstawia się ta kwestia w części dotyczącej punktu drugiego decyzji, w którym SKO uchyliło decyzje organu I instancji przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania. Jak wynika z treści art. 138§2 kpa, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub części i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jest to wyjątek od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy, wyrażonej w art. 138 §1 kpa, zgodnie z którą organ odwoławczy ma obowiązek ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą uprzednio przez organ I instancji. A zatem ten rodzaj decyzji organu II instancji (rozstrzygnięcie kasacyjne) jest dopuszczony wyjątkowo i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 września 1981r . IISA 400\81 ( ONSA 1981\2\88), który stwierdził, że jeżeli organ administracji publicznej działając w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dalszego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie ( art. 136) ma obowiązek zastosować instytucje reformacji i orzec, co do istoty sprawy zamiast uchylać decyzje organu I instancji i przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania. (podobnie NSA w wyroku z dnia 25.02.1983 r. IISA403\83 ONSA 83\1\38). Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że została ona wydana( w jej 2 punkcie) z naruszeniem przepisu art. 138§2 kpa. Niniejsza sprawa była wielokrotnie przedmiotem rozpoznania przez organy administracji obu instancji. W wyniku pierwszego rozpoznania – decyzją z dnia [...].07.2002 r. SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. podzielając stanowisko co do braku interesu prawnego wnioskodawcy wobec tego, że jego nieruchomość nie graniczy bezpośrednio z działką, na której ma być realizowana planowana inwestycja. Wyrokiem z dnia 9 marca 2004 r. – na skutek rozpoznania skargi S. S. na w\w decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił w\w decyzję jak i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że zaprezentowany przez organy administracji pogląd, że S. S. nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu albowiem jego działka nie graniczy z terenem inwestycji nie może zostać zaakceptowany albowiem fakt, że działka skarżącego nie graniczy z planowaną inwestycją nie oznacza, że inwestycja ta nie będzie negatywnie oddziaływać na działki położone dalej a w tym na działkę skarżącego. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd podkreślił, że art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym zapewnia ochronę interesów właścicieli działek nie położonych bezpośrednio przy nieruchomości inwestora. Wiąże się to z koniecznością badania interesu prawnego w każdym indywidualnym przypadku. Zależy to od stopnia uciążliwości zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Natomiast oddziaływanie inwestycji polegającej na budowie masztu antenowego zależy nie tyle od bezpośredniego sąsiedztwa działek ale od rozmiarów i charakteru przedsięwzięcia. Sam fakt, że inwestycja nie wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko nie oznacza, że nie będą z niej wynikały ujemne dla skażanego skutki. W tej sytuacji w ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu w zakresie tego, że skarżący nie posiada przymiotu strony było przedwczesne. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. A zatem w niniejszej sprawie organy administracji związane były oceną prawna wyrażoną w wyroku z dnia 9 marca 2004 r. Obowiązkiem zatem organów było wyjaśnienie czy planowana inwestycja będzie w jakikolwiek sposób oddziaływać na nieruchomość S. S. obecnie B. D.).Wójt Gminy K. stanął na stanowisku, że skarżący takiego przymiotu nie posiada albowiem pola elektromagnetyczne o wartościach przekraczających 0,1 W\m2 a więc mogących oddziaływać biologicznie na ludność będą występować wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności. W konsekwencji nie będą one oddziaływać na działkę wnioskodawcy a zatem nie posiada on przymiotu strony. Obowiązkiem każdego organu, do którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania jest jego zbadanie najpierw pod względem formalnym tj. czy został złożony w zawitym 1-miesięcznym terminie oraz czy oparta jest na którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 145§1 kpa. Przy ich spełnieniu organ wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania o wznowienie postępowania, które jednakże wywiera jedynie skutki procesowe. W razie gdy w wyniku wadliwej oceny organ wszczyna postępowanie, pomimo że występują przyczyny niedopuszczalności wznowienia postępowania postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu ( tak m.in. wyrok NSA z 25.05.1983 r. SA\Wr 185\83 ONSA 1983\1\37). A zatem trafnie wskazał organ II instancji w niniejszej sprawie, że nieprawidłowe jest rozstrzygnięcie organu I instancji, który po wcześniejszym wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 r. – decyzją z dnia [...] października 2005 r. odmawia wznowienia postępowania i uchylenia ostatecznej decyzji. Takie – w istocie 2 rozstrzygnięcia wzajemnie się wykluczają, natomiast rodzaje decyzji kończących wznowienie postępowania zostały wymienione w art. 151 kpa. Organ odwoławczy nie wykazał jednak ażeby dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy istniała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co jedynie mogłoby skutkować wydaniem orzeczenia w trybie art. 138§2 kpa. Natomiast jak wynika z akt postępowania administracyjnego organ I instancji, ( który rozstrzygał w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania pięciokrotnie!!!) wyjaśnił okoliczności związane z oddziaływaniem przedmiotowej inwestycji na środowisko, w tym działkę skarżącej, w aktach znajduje się również materiał pozwalający ocenić zasadność ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy z punktu widzenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie może także ujść uwadze, że uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ odwoławczy nie wskazał, w jakim zakresie powinno być uzupełnione postępowanie wyjaśniające. Wskazując ( zasadnie) na formalne uchybienia decyzji Wójta Gminy K. podał jedynie, że organ winien ocenić czy kwestionowana decyzja nie zawiera ewentualnie innych wad uzasadniających jej eliminację z obrotu prawnego. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z przyjętym ( i wskazanym wyżej) orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy jedynie w wyjątkowych przypadkach ma prawo przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji i takim przypadkiem nie jest sytuacja, w której w danych okolicznościach należy dokonać jedynie oceny prawnej stanu faktycznego (choćby odmiennej aniżeli dokonana prze organ I instancji).Stąd też w ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138§2 kpa, co legło u podstaw jej uchylenia we wskazanej w wyroku części. Rozpoznając ponownie odwołanie B. D. organ – biorąc pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz treść postanowienia z dnia 8 czerwca 2004 r. o wznowieniu postępowania rozważy czy B. D. a wcześniej S. S. posiada interes prawny we wznowieniu postępowania na podstawie art. 145§1 pkt 4 kpa a jeśli tak czy okoliczność ta miała wpływ na wynik rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 146§2 kpa. Oceniając powyższe organ odwoławczy winien – na podstawie art. 138§1 pkt 2 kpa uchylić zaskarżoną decyzję i w zależności od wyników przeprowadzonej oceny orzec, co do istoty sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na postawie art.145§1 pkt 1 lit. c oraz 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.