VII SA/Wa 1295/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant Dorota Zamiela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2006 r. sprawy ze skargi Z. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych skargę oddala Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z dnia [...] października 2004 r., znak: [...], nakazano inwestorowi Z. P. wstrzymanie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. B. [...] w P., wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz nałożono na niego obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych prac wraz z opinia techniczną i inwentaryzacji geodezyjnej przedmiotowej przebudowy. Podstawę faktyczną postanowienia stanowiły protokolarne ustalenia organu, który w toku oględzin budowy w dniu 20 września 2004 r. stwierdził istotne odstąpienie od warunków zawartych w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1993 r., znak: [...] poprzez: wykonanie dodatkowych otworów okiennych w elewacji południowej i północnej budynku, zmianę wielkości niektórych okien lub ich likwidację, podwyższenie ścianki kolankowej do wysokości ok. 1,5 m, powodujące zmianę nachylenia połaci dachowych, likwidację lukarny w elewacji zachodniej oraz wykonanie zadaszenia nad wejściem do budynku w elewacji zachodniej. Podstawę prawną postanowienia stanowił art. 50 ust. 1 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) Na skutek zażalenia złożonego od tego postanowienia sprawę rozpoznał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że art. 50 ustawy Prawo budowlane, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone postanowienie, uprawnia organy nadzoru budowlanego do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Nie ulega zaś wątpliwości, a inwestor ustaleń faktycznych nie kwestionuje, że do odstępstw od projektu doszło. To że motywy postępowania inwestora mogły mieć racjonalne podstawy, nie znosi bezprawności jego działań. Na postanowienie to Z. P. złożył skargę, ponawiając argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach, w szczególności wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, wady projektu, które musiał korygować w trakcie budowy, a także okoliczność, że budowa trwała kilka lat, a w tym czasie zmieniały się technologie i materiały, na co musiał reagować zmianami w toku budowy. Nie kwestionując faktu dokonania zmian, wskazał na możliwość zastąpienia nakazanej inwentaryzacji inwentaryzacją powykonawczą. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Do sytuacji faktycznej występującej w sprawie objętej skargą mają zastosowanie przepisy znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Okoliczność, że przepisy tej ustawy (z 1994 r.) były wielokrotnie nowelizowane, ostatnia duża nowelizacja miała miejsce w 2003 r., nie zmienia faktu, że ciągle jest to ustawa z 1994 r. Organy opierały zatem swoje działania na właściwych podstawach prawnych, a zarzuty skarżącego odnoszące się do wadliwego zastosowania przepisów prawa budowlanego są chybione. Wskazać dalej trzeba, że proceduralne przepisy Prawa budowlanego stanowią regulację szczególną w stosunku do norm zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, czemu ustawodawca dał wyraz w art. 1 Prawa budowlanego, stanowiąc, iż "Ustawa - Prawo budowlane, zwana dalej "ustawą", normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach." Procesowe zasady działania organów administracji budowlanej opisane w Prawie budowlanym, jako przepisy szczególne, stosuje się przed regulacjami zawartymi kodeksie postępowania administracyjnego. Zasady te, w wielu kwestiach, przede wszystkim w sprawach dowodowych, zasadniczo odbiegają od regulacji kodeksowej, przenosząc na uczestników procesu budowlanego ciężar dowodu. Przepisy prawa budowlanego stanowią, że konsekwencją wykonywania prac budowlanych bez pozwolenia lub zgłoszenia jest nakaz rozbiórki samowolnie wznoszonego obiektu. Podobne konsekwencje mogą również dotyczyć realizacji zabudowy w warunkach samowolnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zasadą jest bowiem, że władza budowlana udziela pozwolenia na budowę po zatwierdzeniu projektu budowlanego wykonanego przez uprawnionego projektanta, który ponosi ewentualną odpowiedzialność zawodową i cywilną za wady projektu. Właściwą drogą dochodzenia przez inwestora roszczeń z tego tytułu jest droga przed organami samorządu zawodowego i sądem cywilnym. Przedmiotem niniejszej sprawy nie są jednak kwestie związane z ewentualnymi wadami projektu, o których ogólnikowo w skardze wspomina skarżący, lecz samowolne odstąpienie przez inwestora od zatwierdzonego projektu. Art. 50 i 51 Prawa budowlanego stanowią podstawę do przeprowadzenia postępowania, którego efektem ma być ocena, czy możliwe jest doprowadzenie inwestycji realizowanej w warunkach samowolnego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego do stanu zgodności z prawem. Nakazanie inwestorowi wykonania określonych czynności o charakterze dowodowym, które spowodują, że nieprawidłowo toczące się roboty budowlane zostaną doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, znajduje swoją podstawę w art. 50. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest przede wszystkim zidentyfikowanie ewentualnych niezgodności z prawem, tj. ustalenie czy wykonane już roboty spowodowały naruszenie przepisów Prawa budowlanego w zakresie tzw. istotnego odstępstwa od projektu. Zdaniem Sądu organy zasadnie oceniły, że oceniany przypadek odpowiada normie opisanej w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż roboty budowlane prowadzone były w warunkach odstępstwa istotnego. Art. 36a ust. 5 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego obowiązujące w dacie wszczęcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania zaliczały do takich odstępstw zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości, liczby kondygnacji i elewacji, a także geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych). W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. (art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego). Przepis ten - stosowany w pierwszej fazie postępowania związanego ze wstrzymaniem budowy - umożliwia organom nadzoru budowlanego zebranie materiału dowodowego w celu dokonania ustaleń co do zakresu odstępstwa. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że konieczność gromadzenia dowodów wywołała samowola inwestora, na którego przepis ten przeniósł ciężar dowodowy. W okolicznościach kontrolowanej przez Sąd sprawy, inwestor zmienił istotne parametry budynku, w tym kąt pochylenia dachu i inne elementy zabudowy. Oszacowanie stopnia zmian będzie miało znaczenie dla dalszego postępowania w sprawie, gdyż zmiana kąta pochylenia dachu (lub jego wysokości) jest nie tylko elementem projektowania architektonicznego, lecz może mieć również znacznie urbanistyczne. Organy nie naruszyły zatem prawa, wydając stosowne postanowienie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.