II SA/Gd 179/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Nowakowski,, Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch, Protokolant Marta Went, po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. S. i R. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 listopada 2004 r., nr [...], 2. określa, że postanowienia wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonywane, 3. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących J. S. i R. S. kwotę 355 zł. (trzysta pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 30 listopada 2004r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Powiatowego w K. nałożył na J. i R. S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 23.688 zł z powodu uchylania się przez zobowiązanych od wykonania określonego obowiązku jakim jest nakaz wykonania rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku letniskowego, zlokalizowanego na działce nr [...] i [...] w miejscowości J., wynikającego z decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 8 czerwca 2000r. oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w [...], sygn. akt [...], z dnia 29 października 2003r., oddalającego skargę na decyzję II instancji. Postanowienie wydano na podstawie art. 20 §1 pkt 4, art. 119, art. 121 § 5 oraz art. 64a §1 pkt l i § 2 pkt l ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. z 1991 r. nr 36 poz. 161 z późn. zm./ oraz zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 12 sierpnia 2004r. w sprawie ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego na II kwartał 2004r. W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu 26 listopada 2003r., przesłano J.i R. S., pisemne upomnienie nr [...] zawierające wezwanie zobowiązanych do wykonania ciążącego na nich obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Mimo wyrażenia przez organ zgody na przesuniecie terminu rozbiórki Państwo S., nie wywiązali się z nałożonego obowiązku, w związku z czym, organ wszczął postępowanie egzekucyjne w administracji w dniu 30 listopada 2004r., wystawiając tytuł wykonawczy nr [...] oraz naliczając grzywnę w wysokości 23.688,00 zł, w celu przymuszenia zobowiązanych do wykonania ciążącego na nich obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia, została naliczona zgodnie z art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, której wysokość stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku objętego nakazem rozbiórki i 1/5 ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych, obowiązującej w kwartale, w którym grzywna jest nakładana. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. i R. S. podnieśli, iż obecnie opracowywany jest nowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym działka, na której stoi domek-altanka ma być przekwalifikowana na teren rekreacyjny. W związku z tym wnieśli o wstrzymanie postępowania do czasu ogłoszenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na niską szkodliwość społeczną czynu. Ponadto w ocenie skarżących od momentu wybudowania minęło 5 lat i sprawa ta winna ulec przedawnieniu. Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2005r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 Kpa, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2003r. Nr 207 poz.2016 z późn.zm.) oraz art.121 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r.o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz.U. z 2002r. Nr 110 poz.968) uchylił w całości zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny w wysokości 23.688.00 zł i nałożył na J. i R. S. grzywnę w wysokości 22.061.00 zł w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki domku letniskowego, wybudowanego na działkach nr [...] i [...] w miejscowości J., gmina K., objętego nakazem rozbiórki. W uzasadnieniu wskazano, iż podstawę prowadzonej przez organ I instancji egzekucji administracyjnej stanowi prawomocna decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 08.06.2000r. nr [...], uchylająca decyzję organu I instancji o rozbiórce domku na działce nr [...] i orzekająca rozbiórkę domku na działkach nr [...] i nr [...]. Nałożona zaskarżonym postanowieniem grzywna jest egzekucją obowiązku, o charakterze niepieniężnym wynikającego z decyzji ostatecznej (art.119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Decyzja organu II instancji z dnia 08.06.2000r. jest ostateczna. Wysokość grzywny naliczono na podstawie przepisów art.121 § 4 i 5 ww. ustawy. Zgodnie z tymi przepisami wysokość grzywny stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa do obliczenia premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych, obowiązującej w kwartale, w którym grzywna jest nakładana. Zaskarżone postanowienie jest merytorycznie uzasadnione, jednakże z uwagi na wyliczenie grzywny w oparciu o nieobowiązujący w dniu wydania postanowienia komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie ceny 1 m2 pow. użytkowej budynku mieszkalnego z dnia 12 sierpnia 2004r., organ II instancji mając na uwadze przepisy art.138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił w całości zaskarżone postanowienie i sam nałożył grzywnę w wysokości wyliczonej na podstawie komunikatu z dnia 10 listopada 2004r. (Dz.Urz.GUS nr 11 poz.58 z 2004r.) w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2004r., obowiązującego w dniu wydania postanowienia, która wynosi 2386.- zł. Wyliczenie: pow.46,23m2 x 1/5 x 2.386.00 = 22.061,00.-zł. Takie działanie organu odwoławczego nie narusza art.139 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się - bowiem nałożona grzywna została obliczona w oparciu o zmniejszoną cenę 1 m2. Odnosząc się do treści zażalenia organ odwoławczy podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29.10.2003 r. sygn. akt. [...] potwierdził zgodność z prawem wydanej decyzji na rozbiórkę domku. W postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być badane kwestie dotyczące postępowania administracyjnego. Podnoszone argumenty dotyczące uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przeznaczenia w planie działek rolnych na rekreacyjne, jak i uiszczane płatności do Urzędu Gminy nie stanowią podstaw do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli J. i R. S. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez zastosowanie tego przepisu przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego, który nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane i domagając się na tej podstawie uchylenia zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zdaniem Sądu zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest zasadny. Grzywnę w celu przymuszenia w niniejszej sprawie nałożono na skarżących na podstawie art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepisy te dotyczą tylko sytuacji, kiedy egzekucja ma na celu spełnienie przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, mają więc charakter lex specialis. Pod względem przedmiotowym przepis § 5 tego artykułu ma wąskie działanie, gdyż może on mieć zastosowanie tylko w razie "przymusowej rozbiórki budynku lub jego części"; przy obliczaniu wysokości grzywny w celu przymuszenia bierze się pod uwagę wielkość "powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętego nakazem przymusowej rozbiórki". Mając na uwadze treść cytowanych przepisów organ nakładający na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia powinien zatem przede wszystkim rozważyć, czy nakaz rozbiórki dotyczy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.). Do obiektów budowlanych lub ich części, których rozbiórkę nakazano, a które nie są budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia nie można stosować przepisu art. 121 § 5 omawianej ustawy. Przepis ten ustanawia sposób obliczania wysokości grzywny; wysokość ta nie jest przez ustawodawcę ograniczona górnymi granicami, jak to przewidziano w innych przypadkach (§ 2 i 3), nie można więc tu dopuścić do stosowania wykładni rozszerzającej, gdyż mogłoby to doprowadzić do sytuacji, że wysokość grzywny byłaby wyższa niż wartość obiektu budowlanego, którego rozbiórkę nakazano. Ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki innego obiektu budowlanego niż budynek, należy stosować przepisy art. 121 § 2, 3 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2002 roku, sygn. IV SA 122/01, ONSA 2004/2/50). W ocenie Sądu, z przyczyn wyżej omówionych, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Jak wynika bowiem z treści decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 8 czerwca 2000 roku, organ nakazały J. i R. S. rozbiórkę obiektu budowlanego, nie będących budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 listopada 2004 roku. W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził na rzecz skarżących kwotę 355 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ egzekucyjny winien mieć na uwadze treść art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 roku, nr 110, poz. 968 ze zm.), jak również to, iż organ, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i zasadę niezbędności (art. 7 § 3). Z ww. zasad wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Tym samym organ - nakładając grzywnę - powinien rozważyć jej wysokość pod kątem efektywności prowadzonej egzekucji. Organ winien mieć także na uwadze, iż uzasadnienie postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia musi być szczególnie przekonujące, dokładne i wnikliwe aby nie można było zarzucić organowi dowolności i swobody w jego podejmowaniu.