III SA/Wa 329/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Kleiber, Sędziowie Asesor WSA Hieronim Sęk, Sędzia WSA Joanna Tarno (spr.), Protokolant Barbara Czyżewska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 maja 2006r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2005 nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu opłat za lokal mieszkalny 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] października 2005 r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. III SA/Wa 329/06 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Minister Obrony Narodowej utrzymał w mocy decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] października 2005 r., nr [...], odmawiającą B. W. umorzenia należności głównej w wysokości [...] zł. i odsetek w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że B. S., działając jako opiekunka prawna całkowicie ubezwłasnowolnionej B. W., w dniu l sierpnia 2005 r., złożyła w kancelarii Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. pismo, w którym wnosiła o anulowanie zadłużenia czynszowego B. W. z tytułu opłat za używanie lokalu mieszkalnego położonego w W., przy ul. W. [...] m. [...]. Swoją prośbę wnioskodawczyni uzasadniła tragiczną sytuacją życiową podopiecznej, a także jej chorobą psychiczną. Powyższe pismo, Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. przekazał, zgodnie z właściwością, do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...]. Z uwagi na braki we wniosku, jak i wątpliwości co do zakresu żądania Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wezwał stronę do sprecyzowania zgłoszonego wniosku oraz o nadesłanie dokumentów wskazujących na wysokość dochodów B. W. W odpowiedzi, opiekunka prawna, sprecyzowała, że wnosi o umorzenie całości zadłużenia, tj. należności głównej i odsetek, a także załączyła zaświadczenie z ZUS o wysokości emerytury i zasiłku pielęgnacyjnego B. W. Minister Obrony Narodowej podtrzymał stanowisko organu I instancji, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2004 r. w sprawie umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności przysługujących Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (Dz. U. Nr 245, poz. 2460), zwanego dalej rozporządzeniem, umorzenie przedmiotowej należności nie jest możliwe. Na podstawie § 2 ust. l rozporządzenia, należności pieniężne przysługujące Agencji mogą być umarzane w całości lub w części w razie wystąpienia co najmniej jednego z następujących przypadków: - dłużnik, będący osobą fizyczną, zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawił składniki majątkowe niepodlegające egzekucji sądowej lub administracyjnej na podstawie odpowiednio art. 829-833 kpc lub art. 8-10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968, ze zm.); - dłużnik, będący osobą fizyczną, posiada wyłącznie składniki majątkowe niepodlegające egzekucji sądowej lub administracyjnej, o których mową w pkt l, oraz przedmioty codziennego użytku domowego albo egzekucja należności spowodowałaby istotne zagrożenie dla dalszej egzystencji osoby dłużnika lub członków jego rodziny; - zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne. Organ stwierdził, że w omawianym przypadku nie zachodzi żadna z wyżej wymienionych przesłanek. Wobec B. W. prowadzona jest bowiem skuteczna egzekucja komornicza, w oparciu o prawomocny wyrok Sądu Rejonowego dla W. [...] Wydział [...] Cywilny, z dnia [...] lutego 2004 r. (sygn. [...]), którym Sąd zasądził na rzecz Wojskowej Agencji Mieszkaniowej kwotę [...] zł z ustawowymi odsetkami, a ponadto nakazał B. W. opróżnienie i opuszczenie przedmiotowego lokalu mieszkalnego. W tej sytuacji, zgodnie z § 5 ust. l pkt 2, w związku z § 2 ust. l pkt 2 rozporządzenia, wobec skutecznie prowadzonej egzekucji, nie ma możliwości umorzenia wnioskowanej należności. Odnosząc się do wniosku opiekunki prawnej o rozłożenie na raty istniejącej należności, organ stwierdził, iż zgodnie z § 3 ust. l rozporządzenia, powinien on zostać rozpoznany zgodnie z właściwością - przez Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Powyższą decyzję Ministra Obrony Narodowej zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego opiekunka prawna B. W. wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że organ wydał zaskarżoną decyzje z naruszeniem: 1. § 2 ust l pkt 2 rozporządzenia; 2. art. 7 oraz art. 136 kpa. Zgodnie z § 2 ust l pkt 2 rozporządzenia, należności pieniężne przysługujące Agencji Mienia Wojskowego mogą być w całości lub w części umarzane w sytuacji wystąpienia co najmniej jednego z przypadków określonych i w § 2 ust l tego aktu, tj. m.in. gdy dłużnik będący osoba fizyczną posiada wyłącznie składniki majątkowe niepodlegające egzekucji sadowej lub administracyjnej oraz przedmioty codziennego użytku domowego albo egzekucja należności spowodowałaby istotne zagrożenie dla dalszej egzystencji osoby dłużnika lub członków jego rodziny. Organ odwoławczy oparł się jedynie na ustaleniach organu I instancji, że wobec B. W. prowadzona jest skutecznie egzekucja komornicza. W konsekwencji nie rozstrzygnął, czy nie miała miejsca taka sytuacja, iż egzekucja należności spowodowałaby istotne zagrożenie dla dalszej egzystencji osoby dłużnika lub członków jego rodziny. Brak takiego rozstrzygnięcia ma kluczowe w sytuacji B. W. Prawdą jest, że wobec zobowiązanej prowadzona jest skuteczna egzekucja sądowa w wysokości 150,52 zł. miesięcznie. Prawdą jest także, że dochód B. W. po potrąceniu przez komornika wynosi [...] zł. miesięcznie. Jednakże w sytuacji, gdy jest ona osobą chorą na schizofrenię, wymagającą leczenia, przyjmowania leków oraz zapewnienia sobie choćby minimalnych podstaw do życia w postaci jedzenia i ubrania, nie jest możliwym dokonywanie przez nią regularnych opłat czynszowych w wysokości 318 złotych miesięcznie, gdyż na utrzymanie zostałoby jej jedynie 210 zł. W tej sytuacji umorzenie dotychczasowych należności niewątpliwie poprawiłoby jej sytuację materialną i umożliwiło bieżące regulowanie jej należności czynszowych, zaś dalsze prowadzenie obecnej egzekucji spowodowałoby istotne zagrożenie dla jej dalszej egzystencji. Stosownie do art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Minister Obrony Narodowej nie podjął wszelkich kroków mających na celu dokładne ustalenie stanu faktycznego a tym samym nie ocenił w sposób prawidłowy sytuacji mojej podopiecznej, a wydając swoją decyzję oparł się jedynie na formalistycznych ustaleniach dokonanych przez Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. W konsekwencji naruszono także art. 136 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły prawa, i to przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Możliwość umorzenia należności przysługujących Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest odstępstwem od zasady uiszczania tych należności i powinna mieć charakter wyjątkowy. Wprawdzie kwestia umorzenia należności z tego tytułu została pozostawiona uznaniu administracyjnemu organu, nie oznacza to jednak dowolności przyjętego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim stwierdzić należy, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji opierają się jedynie na przytoczeniu pewnych faktów, a nie na ich analizie. Na dodatek nie są to wszystkie fakty istotne w sprawie. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Faktyczne i prawne uzasadnienie decyzji powinno wyczerpująco informować stronę o motywach, którymi kierował się organ załatwiając sprawę. Strona może bowiem skutecznie bronić swoich interesów tylko w sytuacji, gdy znane jej są przesłanki powziętej decyzji. Uzasadnienie powinno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, ocenę przyjętego stanu faktycznego oraz wykładnię zastosowanych przepisów. Zawarte w decyzji rozstrzygnięcie powinno więc stanowić logiczną konsekwencję ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego i jego oceny w świetle obowiązujących przepisów prawa (por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno - Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 154). Tymczasem uzasadnienia obu decyzji wydanych w niniejszej sprawie koncentrują się jedynie na fakcie skuteczności egzekucji dochodzonych należności, a nie na analizie stanu majątkowego zobowiązanej, który po dokonaniu potrąceń powinien jej wystarczyć na minimum egzystencji (wyżywienie, ubranie i in.) oraz koszty zakupu leków, które wobec stwierdzonej choroby psychicznej są jej niezbędne do życia. Organ I instancji sam przyznaje, że sytuacja, w jakiej znajduje się zobowiązana jest niewątpliwie tragiczna, ale nie wynikła z prowadzonej egzekucji (s. 3, wers 19-20 decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej). Niemniej należałoby zbadać, czy dalsze prowadzenie egzekucji tego tragizmu nie pogłębi. Organy obu instancji nie dokonały analizy wydatków zobowiązanej, gdyż nie badały sprawy pod tym kątem. W szczególności należałoby wyjaśnić, czy dalsza egzekucja należności nie spowodowałaby istotnego zagrożenie dla dalszej egzystencji skarżącej. Zgodnie z art. 19a ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) należności pieniężne Agencji mogą być umarzane w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi, gospodarczymi lub finansowymi. Szczegółowe przypadki uzasadniające umorzenie, odroczenie lub rozłożenie na raty należności przysługujących Agencji określa powołane wyżej rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 października 2004 r. Zgodnie z § 2 ust. 1 tego aktu należności pieniężne przysługujące Agencji mogą być umarzane w całości lub w części w razie wystąpienia co najmniej jednego z następujących przypadków określonych w pkt. 1 i 2. Pkt 1 nie dotyczy niniejszej sprawy, natomiast w pkt 2 przewidziano możliwość dokonania takich czynności gdy dłużnik, będący osobą fizyczną, posiada wyłącznie składniki majątkowe niepodlegające egzekucji sądowej lub administracyjnej, o których mowa w pkt 1, oraz przedmioty codziennego użytku domowego albo egzekucja należności spowodowałaby istotne zagrożenie dla dalszej egzystencji osoby dłużnika lub członków jego rodziny. Przepis ten dotyczy więc dwu różnych stanów faktycznych związanych z egzekucją: 1) gdy dłużnik, będący osobą fizyczną, posiada wyłącznie składniki majątkowe niepodlegające egzekucji oraz przedmioty codziennego użytku domowego, 2) gdy egzekucja należności może spowodować istotne zagrożenie dla dalszej egzystencji osoby dłużnika lub członków jego rodziny. Obie sytuacje nie muszą wystąpić łącznie, jak błędnie przyjmują organy, bowiem powiązane są spójnikiem "albo", wyrażającym możliwą wymienność albo wzajemne wyłączanie się części zdań lub zdań równorzędnych (por. Słownik języka polskiego PWN, Warszawa 1998, t. I, s. 28). A zatem, ponad wszelką wątpliwość należy uznać, że omawiany przepis pozwala umorzyć należności również wówczas, gdy prowadzenie egzekucji wobec dłużnika jest możliwe, lecz może spowodować istotne zagrożenie dla dalszej egzystencji osoby dłużnika lub członków jego rodziny. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (por. wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, z. 1, poz. 57 z glosą J. Łętowskiego OSPiKA 1982, nr 1-2, poz. 22). Można więc przyjąć, że z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu (por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno - op. cit., s. 49). Należy więc uznać, że stanowisko organu, które bez przekonywującego i wyczerpującego uzasadnienia nie uwzględnia wniosku strony, w sytuacji, gdy istnieje taka możliwość - narusza również wyrażoną w art. 7 kpa zasadę uwzględniania słusznego interesu obywatela. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepis ten stanowi rozwinięcie zasady określonej w art. 7 kpa. Ten etap postępowania należy zaliczyć do najtrudniejszych, bowiem pominięcie, czy zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu może skutkować wadliwością podjętej decyzji administracyjnej (por. G. Łaszczyca i in. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Zakamycze 2005 r., t. I, s. 705). Podkreślić należy ponadto, że niewystarczające jest samo zebranie materiału dowodowego w aktach sprawy, konieczne jest jego rozpatrzenie, tj. ustosunkowanie się do niego w treści decyzji. Natomiast nieustosunkowanie się do zebranego materiału dowodowego oznacza jego nierozpatrzenie, a co za tym idzie, stanowi niewykonanie obowiązku nałożonego na organ tym przepisem. Z powyższych względów, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.