II SA/Bd 231/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Asesor WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. SA w W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów na prowadzenie postępowania egzekucyjnego. oddala skargę II SA/Bd 231/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 1998 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115 poz. 741) Wojewoda W. udzielił E. S.A w W. zezwolenia na przeprowadzenie na stanowiącej własność Grażyny i Szczepana Ż. nieruchomości (działki nr 24,26, 27) położonej w B. gmina T. podziemnego gazociągu tranzytowego wraz z kablem światłowodowym według miejsca i granic oznaczonych w załącznikach do decyzji Wojewody W. z dnia [...] 1994 r., znak [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji, a nadto zobowiązał inwestora do przywrócenia wymienionej nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu inwestycji, zaś Grażynę i Szczepana Ż. do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii wskazanych w decyzji urządzeń. Po bezskutecznym wezwaniu w dniu [...] 2000 r. Grażyny i Szczepana Ż. do udostępnienia, poprzez wyrażenie do dnia [...] 2000 r. pisemnej zgody, nieruchomości w celu zakończenia prac związanych z przeprowadzeniem kabla światłowodowego, naprawą urządzeń melioracyjnych oraz rekultywacją gruntów E. S.A wystąpił do Starosty L. z wnioskiem o wszczęcie w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji czynności w celu doprowadzenia do wykonania przez właścicieli nieruchomości nałożonego decyzją z dnia [...] 1998 r. obowiązku w celu umożliwienia inwestorowi przeprowadzenia gazociągu tranzytowego wraz ze światłowodem. W dniu [...] 2000 r Starosta Powiatowy w L. skierował do Grażyny i Szczepana Ż., powołując się na art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 1991 r. Nr 36, poz. 161 ze zm.), upomnienie wzywające ich, pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, do wykonania obowiązków wynikających z decyzji Wojewody W. z dnia [...] 1998 r., w terminie 7 dni od daty doręczenia upomnienia. Następnie, wobec bezskuteczności upomnienia, Starosta Powiatowy w L. wystawił tytuł wykonawczy, który doręczył wyżej wymienionym wraz z postanowieniem o nałożeniu na nich grzywny w celu przymuszenia w wysokości 1000 zł. Pismem z dnia [...] 2001 r. zatytułowanym jako zażalenie Grażyna i Szczepan Ż. zgłosili, powołując się na art. 33 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., zarzut niezgodności egzekwowanego obowiązku z treścią decyzji Wojewody W. nr [...], gdyż w decyzji tej nie ma mowy o konieczności udzielenia przez nich pisemnego zezwolenia na przeprowadzenie gazociągu ze światłowodem, a zezwolenia takiego udzielił w tejże decyzji już sam organ. Poza tym gazociąg wraz ze światłowodem został wybudowany, co wynika z zawiadomienia inwestora z dnia [...] 1999 r., a grunt na którym znajduje się gazociąg nie jest przez nich użytkowany, jak również pilnowany ani blokowany. Postanowieniem z dnia [...] 2001 r., nr [...] Starosta L. oddalił zarzuty Grażyny i Szczepana Ż. na prowadzenie postępowania egzekucyjnego oraz odmówił jego umorzenia, jak również umorzenia nałożonej grzywny. W motywach postanowienia wskazano, że zgłoszone przez małżeństwo Ż. zarzuty są bezzasadne, bowiem oparte są na dowolnej interpretacji decyzji Wojewody. Z punktu pierwszego decyzji Wojewody W. z dnia [...] 1998 r. wynika ograniczenie korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie inwestorowi zezwolenia na założenie i przeprowadzenie podziemnego gazociągu tranzytowego, które rodzi dla właścicieli nieruchomości obowiązek udostępnienia jej inwestorowi celem przeprowadzenia wszelkich prac związanych z realizacją inwestycji, w tym ułożenia światłowodu oraz rozłożenia wierzchniej warstwy gruntu i przeprowadzenia rekultywacji gruntu. Tymczasem organowi egzekucyjnemu wiadomo, że prace ziemne nie zostały dotychczas zakończone. Na nieruchomości pozostaje nadal rozłożona wierzchnia warstwa gruntów i nie przeprowadzono rekultywacji. Ponieważ prace ziemne nie są dotychczas zakończone należało wystawić tytuł wykonawczy opatrując go klauzulą wykonalności oraz wydano postanowienie o nałożeniu grzywny celem przymuszenia. Zgłoszone zarzuty podlegają zatem oddaleniu, gdyż nie mieszczą się w przesłankach określonych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a w szczególności w art. 33 pkt 3 tej ustawy. Wnosząc zażalenie na powyższe postanowienie Grażyna i Szczepan Ż. podobnie jak w zarzutach podnieśli, że gazociąg został wybudowany, a grunt, na którym znajduje się gazociąg nie jest przez nich pilnowany, ani blokowany. Zażalający się nie rozumieją, dlaczego oczekuje się od nich wyrażenia pisemnej zgody na wejście przez inwestora na grunt. Obowiązek wyrażenia w tej formie zgody nie wynika bowiem z decyzji Wojewody W. z dnia [...] 1998 r.. Przy tym wyżej wymienieni wskazali, że nie otrzymali dotąd żadnego pisma, którym zostaliby poinformowani o zwróceniu im gruntu. Wnioskują z tego zatem, że Starostwo Powiatowe w L. nadal dysponuje ich gruntem, a tym samym obowiązek udzielenia inwestorowi pozwolenia na dokończenie prac spoczywa na Staroście L. Postanowieniem z dnia [...] 2005 r., nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał na treść pisma z dnia [...] 1999r E. S.A. w W., którym powiadamia się Starostę L. o zakończeniu robót budowlano-montażowych i instalacyjnych umożliwiających bezpieczną eksploatację gazociągu tranzytowego Jamał-Europa Zachodnia, a także o tym, że system łączności i SCADA zostanie uruchomiony w terminie późniejszym, a w okresie do jego uruchomienia łączność dyspozytorska zapewniona będzie w sposób opisany w załączniku. Nawiązując do powyższego pisma organ stwierdził, że ze względu na to, iż Starosta nie zgłosił sprzeciwu, inwestor mógł przystąpić do użytkowania gazociągu, co zakończyło ciąg czynności mających na celu umożliwienie budowy i eksploatację gazociągu. W ten sposób inwestycję zakończono, a tym samym została wykonana decyzja Wojewody W. z dnia [...] 1998r., nr [...]. Zdaniem organu niedopuszczalne jest zatem prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Zajmując stanowisko w przedmiocie zakończenia inwestycji organ powołał się na wyroki sądów administracyjnych I i II instancji, a także wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 lipca 2004 r., sygn. SA/Bd 2289/03. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na postanowienie organu II instancji złożył E. S.A., zarzucając, iż Wojewoda [...] nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy i dokonał błędnej interpretacji art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem strony skarżącej decyzja Wojewody W. z dnia [...] 1998 r. nie została wykonana w całości. Obejmowała ona bowiem zarówno wybudowanie gazociągu, jak i przeprowadzenie kabla światłowodowego. Zrealizowane zostały wszystkie prace w zakresie objętym pozwoleniem na budowę, tj. wybudowano gazociąg tranzytowy oraz rurę osłonową instalacji kabla światłowodowego. Ponieważ jednak nie został przeprowadzony kabel światłowodowy stanowiący urządzenie niezbędne do korzystania z gazociągu (co do którego nie jest wymagane pozwolenie na budowę), Starosta L. zobowiązany był podjąć czynności egzekucyjne w celu umożliwienia inwestorowi realizacji uprawnień wynikających z decyzji Wojewody W. Strona skarżąca zwróciła uwagę, że wybudowanie gazociągu nie może mieć wpływu na ocenę możliwości późniejszego przeprowadzenia kabla światłowodowego, gdyż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wiążą wydania ani obowiązywania decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust 1 z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. W trakcie rozprawy Sąd przeprowadził dowód z pisma inwestora do Starostwa Powiatowego w L. z dnia [...] 1999 r. nr [...] znajdującego się w aktach sprawy SA/Bd 2289/03 (k. 227), stanowiącego zawiadomienie o zakończeniu robót budowlano-montażowych i inwestycyjnych umożliwiających bezpieczną eksploatacje gazociągu tranzytowego DN 1400 mm Jamał - Europa Zachodnia, z którego jednocześnie wynika, że do wykonania pozostały tylko prace ziemne związane z rekultywacją gruntów w gminie Tłuchowo oraz, iż system łączności SCADA zostanie uruchomiony w terminie późniejszym. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Celem administracyjnego postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji obowiązków przez zobowiązany podmiot. Natomiast zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem prawnym ochrony zobowiązanego przed naruszeniem podstawowych zasad tego postępowania jak również przed niedopuszczalnością egzekucji. Jeżeli zarzuty są uzasadnione, organ wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia powodem uchylenia rozstrzygnięcia Starosty L. i umorzenia postępowania egzekucyjnego była podnoszona w zarzutach małżeństwa Żuchowskich okoliczność zawiadomienia tegoż Starosty przez E. SA o zakończeniu budowy gazociągu wraz ze światłowodem, o czym wyżej wymienieni dowiedzieli się z pisma z dnia [...] 1999r. Pismo inwestora zawiadamiające o zakończeniu budowy nosi datę [...] 1999r., a tytuł wykonawczy wystawiony został w dniu [...] 2001r. W tytule wykonawczym wskazano na niewykonanie przez Grażynę i Szczepana Ż. obowiązku wynikającego z zezwolenia E. na założenie i przeprowadzenie gazociągu tranzytowego wraz z kablem światłowodowym na części nieruchomości obejmującej działki nr [...] o powierzchni 0,7347 ha położone w B., gmina T. Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004r. nr 261 poz. 2603 ze zm.) będącego podstawą prawną decyzji zezwalającej Wojewody W., którego błędną interpretację zarzucono w skardze, starosta może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wykładnia gramatyczna i celowościowa powyższego przepisu wskazuje, że wymienione w nim ograniczenie jest wprowadzane dla przyszłego założenia i przeprowadzenia przez nieruchomość wyszczególnionych w tymże przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń. Zatem zezwolenie udzielane jest, gdy przewodów tych i urządzeń na nieruchomości jeszcze nie ma. Ze względu na to, iż właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, na której mają być one umieszczone nie wyraża na to zgody, starosta udziela niejako zastępczo w drodze decyzji w powyższym zakresie zezwolenia. Sięgając do przepisów prawa budowlanego stwierdzić należy, że gazociąg w świetle art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (tekst jednolity Dz. U. z 2003r. poz. 2016) jest budowlą. Z kolei budowla stanowiąca całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, a do takowych należy światłowód, jest zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. b, tej ustawy rodzajem obiektu budowlanego. Tak więc światłowód to niewątpliwie część obiektu budowlanego. Realizacja obiektu budowlanego następuje w ramach procesu inwestycyjnego prowadzonego w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Zasadniczo proces ten rozpoczyna wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Następnie w przypadku nieposiadania przez inwestora tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tytułu tego dostarcza decyzja wydana na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Proces inwestycyjny kończy zawiadomienie o zakończeniu budowy, względnie w wypadkach określonych w prawie budowlanym - pozwolenie na użytkowanie (m.in. w razie przystępowania do użytkowania obiektu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych). W rozpoznawanej sprawie niewątpliwe jest, że budowę gazociągu zakończono, co potwierdza zgłoszenie dokonane w dniu [...] 1999r. przez inwestora z powołaniem się na art. 54, 55 i 57 prawa budowlanego i niewniesienie w stosunku do tego zgłoszenia przez starostę sprzeciwu. Inwestor zawarł w zgłoszeniu informację, że system łączności SCADA zostanie uruchomiony w terminie późniejszym. Informacja ta nie może być utożsamiana z zawiadomieniem, że wymieniona instalacja nie została jeszcze wykonana. Nie jest możliwa realizacja decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości po zawiadomieniu o zakończeniu budowy, to jest po zakończeniu cyklu inwestycyjnego w sposób wymagany przepisami prawa. Obowiązek udostępnienia nieruchomości przez właściciela wynikający z decyzji Wojewody W. z dnia [...] 1998r. został skonsumowany - wykorzystany wraz z dokonanym przez inwestora w dniu [...] 1999r. zgłoszeniem. Obowiązek ten obciążał małżeństwo Żuchowskich tylko do zakończenia w powyższy sposób inwestycji, której częścią był system łączności światłowodowej. Skoro brak jest możliwości skorzystania z zezwolenia na "wejście na nieruchomość" począwszy od [...] 1999r., zachodziły podstawy do uwzględnienia zarzutów właścicieli tejże nieruchomości i umorzenia postępowania na mocy art. 34 § 4 w związku z art. 59 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami służy wyłącznie realizacji poprzez wydanie decyzji wymienionych w nim obiektów i instalacji. Z kolei z mocy prawa, a konkretnie art. 124 ust. 4 i 6 inwestor zobligowany jest do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego po realizacji celu wskazanego w ust. 1, a w późniejszym okresie - do udostępniania nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konsekwencją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń o których mowa w ust. 1. Skoro wymienione wyżej obowiązki wynikają z przepisów prawa, brak jest podstaw do nakładania ich decyzją administracyjną. Obowiązki te, jak podano na wstępie, nie zostały ujęte w tytule wykonawczym. Nie były też objęte wnioskiem inwestora o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Z kolei w pojęciu obowiązku przewidzianego w art. 124 ust. 4 nie mieści się regulowana przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 16, poz. 78, tj. 2004 nr 121 poz. 1266) rekultywacja gruntów. Stwierdzając w zaskarżonym postanowieniu niedopuszczalność prowadzenia postępowania egzekucyjnego organ II instancji nie wskazał w nim podstawy prawnej umorzenia tegoż postępowania. Przesłanki umorzenia postępowania taksatywnie wymienione zostały w art. 59 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966r. Użyty w uzasadnieniu postanowienia zwrot wskazuje, iż umorzenie przez organ postępowania nastąpiło z przyczyny określonej w pkt 1 cyt. przepisu. Uznając za trafne wnioski wyprowadzone przez organ z dokonanego przez inwestora zgłoszenia o zakończeniu budowy co do braku możliwości kontynuowania robót polegających na ułożeniu kabla światłowodowego i braku obowiązku udostępniania nieruchomości w tym celu zauważyć jednak należy, że podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego z przyczyn merytorycznych ujęto również w punktach 2 i 5 art. 59 ( np. wygaśnięcie obowiązku , czy niewykonalność obowiązku) i zaistniały stan faktyczny mógłby być także na ich tle oceniany, mając na uwadze dodatkowo wynikający z art. 7 § 3 ustawy zakaz prowadzenia egzekucji w sytuacji, gdy egzekwowany obowiązek stał się bezprzedmiotowy. Jakkolwiek nie wymieniając w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia konkretnego przepisu art. 59 ustawy organ II instancji nie zastosował się do wymogów określonych w art. 124 § 1 kpa oraz art. 17 § 1 i 18 ustawy, to jednak uchybienie to, nie miało wpływu na wynik sprawy. Również tego rodzaju uchybienie ( nie rzutujące na wynik sprawy) stanowi nie zastosowanie się przez organ I instancji do wynikającego z art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym administracji, w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania przez ten organ, obowiązku uzyskania przed rozpatrzeniem zarzutów stanowiska wierzyciela w tym zakresie. Z przedstawionych wyżej względów nie podzielając argumentów skargi, jak również nie dopatrując się z urzędu naruszeń prawa określonych w art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270) na podstawie art. 151 wymienionej ustawy orzeczono, jak w sentencji.