II SA/Wr 481/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Julia Szczygielska Sędziowie: SNSA Halina Kremis (sprawozdawca) As. WSA Olga Białek Protokolant: apl. prok. Agnieszka Strusińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2006 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we W. z dnia 15 czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazania M. K. założenie kolczyków 13 krowom mlecznym oraz poddać je badaniu w kierunku gruźlicy, białaczki i brucelozy bydła oddala skargę. Decyzją z dnia 17 maja 2005 r. (znak [...]), wydaną na podstawie art. 3 ust. 1 i 2 pkt 1,1a, 2, 5a, b, h ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. Nr 33, poz.287 z późn. zm.) oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. Nr 33, poz.288 z późn. zm.) i § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 sierpnia 2004 r. w sprawie wymagań weterynaryjnych dla mleka oraz produktów mlecznych (Dz. U. Nr 188, poz. 1946 z późn. zm.), art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. Nr 69 poz. 625 z późn. zm.), art. 17 i 31 ust. 10 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. Nr 91 poz. 872), po przeprowadzeniu kontroli w gospodarstwie rolnym nr [...] należącym do M. K. (R. [...] gmina L.), Powiatowy Lekarz Weterynarii w L. nakazał założyć kolczyki 13 krowom mlecznym i poddać je badaniu w kierunku gruźlicy, białaczki i brucelozy bydła w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji oraz zakazał przemieszczania, wprowadzania do obrotu i handlu bydła, przekazywania mleka surowego pochodzącego z gospodarstwa z przeznaczeniem do sprzedaży bezpośredniej i do zakładów przetwórstwa mleka. Na koniec orzekł, iż zakaz obowiązuje do czasu zakolczykowania i wykonania wymaganych badań tego stada krów. Na uzasadnienie organ wskazał, iż w dniu 11 maja 2005 r. w siedzibie stada nr [...], należącym do M. K. (R. [...] gmina L.) przeprowadzono kontrolę weterynaryjną, w wyniku której stwierdzono brak założonych kolczyków u 13 sztuk zwierząt. Brak oznakowania zwierząt uniemożliwia ustalenie statusu epizootycznego stada (badania w kierunku białaczki, brucelozy i gruźlicy bydła). W konsekwencji – jak konkluduje organ – na podstawie przywołanych przepisów należało orzec o nałożeniu na właściciela stada określonych w decyzji obowiązków. W ustawowym terminie od decyzji organu pierwszej instancji zostało złożone odwołanie. Odwołujący się podał, że ostatnio oznakował swoje bydło w ten sposób, że umieścił numery identyfikacyjne zwierząt metodą wypalania na częściach rogów zwierząt. Z odwołania wynika, iż składający je jest świadom, iż dokonany przez niego sposób oznakowania zwierząt nie jest zgodny z obowiązującymi przepisami weterynaryjnymi, aczkolwiek (jego zdaniem) jest on dopuszczalny, skoro żaden przepis tego nie zakazuje. Podał ponadto, że narzucanie mu określonego sposobu oznakowania zwierząt nosi znamiona naruszenia jego prawa o decydowaniu o swojej własności. Na skutek odwołania od opisanej decyzji, wniesionego przez M. K., D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii decyzją Nr [...] z dnia 15 czerwca 2005 r., przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach organ odwoławczy wskazał, iż mocą kwestionowanej decyzji Powiatowy Lekarz Weterynarii w L. nakazał M. K.i (K.): założenie kolczyków 13 krowom mlecznym oraz poddanie ich badaniu w kierunku: gruźlicy, białaczki i brucelozy bydła, w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji. Ponadto zakazał: przemieszczania, wprowadzania do obrotu i handlu bydła, przekazywania mleka surowego pochodzącego z gospodarstwa z przeznaczeniem do sprzedaży bezpośredniej i do zakładów przetwórstwa mleka. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał między innymi, że w dniu 21 maja 2005 r. w siedzibie stada nr [...] należącym do strony, przeprowadzono kontrolę weterynaryjną w wyniku której stwierdzono brak założonych kolczyków u 13 sztuk zwierząt. W myśl art. 17 ust. 1 i 2 pkt 1,4 oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 maja 2004 r. w sprawie sposobu oznakowania bydła, owiec i kóz oraz świń, określenia wzorów znaków identyfikacyjnych oraz wymagań i warunków technicznych kolczyków dla zwierząt gospodarskich obowiązek oznakowania bydła, poprzez założenie kolczyków, spoczywa na właścicielu tego bydła. Organ podkreślił, że inspekcja weterynaryjna ma ustawowy obowiązek podejmowania działań w celu ochrony zdrowia ludności i w tym kontekście należy oceniać decyzję organu pierwszej instancji. Mając tę podstawową okoliczność na uwadze organ drugiej instancji uznał, że skarżona decyzja odpowiada prawu i jako taka powinna się ostać w obrocie prawnym. Na ostateczną decyzję w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożył zobowiązany. W skardze i piśmie procesowym podniósł okoliczności wskazane w odwołaniu. Dodał, że jego prośby o udzielenie zezwolenia dokonania badań w kierunku chorób bydła zostało pominięte milczeniem. Wskazał, iż czyni starania, aby sposób oznakowania stada, który zastosował (na rogu krów) został uznany za dopuszczalny, na co przedłożył pismo przygotowane do wysłania dla Ministra Rolnictwa i Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest nieuzasadniona, a to musi doprowadzić do jej oddalenia. Według art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), w tym także na decyzje wydawane przez organy nadzoru weterynaryjnego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, organ drugiej instancji wydał kwestionowane orzeczenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, uznając trafność decyzji organu pierwszej instancji. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji stanowią: ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego oraz stanowiące przepisy wykonawcze do tej ustawy rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 sierpnia 2004 r. w sprawie wymagań weterynaryjnych dla mleka oraz produktów mlecznych w związku z ustawą z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt oraz art. 17 i 31 ust. 10 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. W myśl przywołanego ustępu 1 art. 17, obowiązującej w dacie wydawania ostatecznej decyzji w sprawie, ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt zwierzę gospodarskie podlegało oznakowaniu. Ustęp 2 tego artykułu precyzował w jaki sposób to oznakowanie winno być przeprowadzone i stanowił, iż oznakowanie, o którym mowa w ust. 1, polega na zakładaniu bydłu kolczyków z numerem identyfikacyjnym zwierzęcia gospodarskiego albo duplikatu kolczyka, zgodnie z przepisami Unii Europejskiej ustanawiającymi system identyfikacji i rejestracji bydła i dotyczącymi etykietowania wołowiny i produktów z wołowiny. Z kolei w art. 19 ust. 1 ustawodawca określił, iż obowiązanym do oznakowania bydła jest jego posiadacz. On także ma obowiązek zgłoszenia tego kierownikowi biura (Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa) przed dniem opuszczenia przez zwierzę gospodarskie siedziby stada, nie później jednak niż w terminie 7 dni od dnia urodzenia tego zwierzęcia. Korzystając z delegacji ustawowej, przewidzianej w art. 17 ust. 5 omawianej ustawy, Minister Rolnictwa I Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z dnia 24 maja 2004 r. w sprawie sposobu oznakowania bydła, owiec i kóz oraz świń, określenia wzorów znaków identyfikacyjnych oraz wymagań i warunków technicznych kolczyków dla zwierząt gospodarskich. W myśl § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, znakowania każdej sztuki bydła dokonuje się poprzez założenie po jednym identycznym kolczyku na każde ucho zwierzęcia. Natomiast wedle załącznika do tego rozporządzenia, określającego wymagania i warunki techniczne kolczyków i duplikatów kolczyków, dla zwierząt gospodarskich kolczyk lub duplikat kolczyka powinien być łatwy do założenia; kolczyki lub duplikaty kolczyków nie powinny ranić zwierząt ani być szkodliwe dla ich zdrowia. Ze wskazanych przepisów wynika w sposób jednoznaczny, że obowiązkiem strony, jako właściciela i posiadacza stada jest oznakowanie stada bydła, które posiada, w sposób obowiązujący zarówno na terenie całej Unii Europejskiej, jak i w szczególności na terenie Rzeczpospolitej Polskiej. W tym zakresie zarówno ustawodawca, jak i naczelny organ administracji państwowej, wydając akt wykonawczy do ustawy w myśl delegacji ustawowej, nie dały ani skarżącemu, ani innym hodowcom zwierząt gospodarskich swobody w zakresie ich oznakowania. Temu obowiązkowi skarżący winien się podporządkować, a skoro tego nie wykonał, służby weterynaryjne, działając w ramach swoich kompetencji ustawowych zobowiązane były nałożyć na stronę ten obowiązek. W myśl bowiem art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej do jej obowiązków należy (między innymi) nadzór nad przestrzeganiem zasad identyfikacji i rejestracji zwierząt oraz przemieszczaniem zwierząt. Nie dopatrzył się także sąd nieprawidłowości w pozostałym zakresie w kwestionowanych decyzjach. W dacie wydawania ostatecznego orzeczenia administracyjnego w sprawie obowiązywała ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. Nr 69 poz.625, ze zm.). W myśl art. 1 określa ona wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności (między innymi) w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich, w celu umieszczenia na rynku tych zwierząt lub produktów pochodzących z tych zwierząt lub od tych zwierząt, a art. 4 ust. 1 nakładał na podmiot prowadzący działalność nadzorowaną (z pewnymi wyłączeniami) obowiązek spełniania wymagań weterynaryjnych określonych dla danego rodzaju i zakresu prowadzonej działalności nadzorowanej. W ustępie 2 omawianego przepisu ustawodawca wskazuje, iż w zakresie spełniania wymagań weterynaryjnych, o których mowa w ust. 1, jest obowiązany zapewniać wymagania lokalizacyjne, zdrowotne, higieniczne, sanitarne, organizacyjne, techniczne lub technologiczne, zabezpieczające przed zagrożeniem epizootycznym, epidemicznym lub zapewniające właściwą jakość produktów, obejmujące w szczególności wymagania dotyczące (między innymi) stanu zdrowia zwierząt będących przedmiotem działalności nadzorowanej. Akt ten nakłada na powiatowych lekarzy weterynarii, w przypadku stwierdzenia, że przy prowadzeniu działalności nadzorowanej (takiej, między innymi jaką prowadzi skarżący) zostały naruszone wymagania weterynaryjne określone dla tej działalności, obowiązek wydania decyzji, przedmiotem której będzie wyeliminowanie takiego, niewłaściwego stanu rzeczy. W zależności od zagrożenia zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt, decyzja nakazuje usunięcie uchybień w określonym terminie lub wstrzymanie działalności do czasu usunięcia uchybień, albo zakazuje umieszczania na rynku lub handlu określonymi zwierzętami będącymi przedmiotem działalności bądź też zakazuje produkcji, umieszczania na rynku lub handlu określonymi produktami wytwarzanymi przy prowadzeniu tej działalności (art. 8 ustawy). W dacie wydawania decyzji ostatecznej obowiązywała także ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego. W myśl art. 7 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania kontrolowanego orzeczenia, podmioty prowadzące działalność w zakresie produkcji lub umieszczania na rynku produktów pochodzenia zwierzęcego odpowiadały za bezpieczeństwo zdrowotne tych produktów oraz spełnianie wymagań weterynaryjnych w zakresie prowadzonej działalności, w tym wymagań weterynaryjnych określonych w przepisach o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Natomiast w ustępie 2 tego artykułu ustawodawca zobowiązał powiatowych lekarzy weterynarii do podejmowania wszelkich niezbędnych czynności w celu ochrony zdrowia publicznego w przypadku podejrzenia naruszenia wymagań weterynaryjnych przy produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego, aż do zakazu umieszczenia na rynku tych produktów włącznie. Działając w ramach tych uprawnień organ pierwszej instancji nałożył na stronę zakazy zawarte w drugiej części decyzji. Jak to wyjaśnił organ pierwszej instancji w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia, dopiero zgodne z wymogami unijnymi, prawidłowe oznakowanie stada i związane z tym urzędowe przebadanie go w kierunku chorób, wskazanych w sentencji decyzji, będzie uznane za zabezpieczenie przed zagrożeniem epizootycznym. Jeśli chodzi o zarzuty skargi, to nie mogą odnieść zamierzonego skutku już choćby z tej przyczyny, iż sąd administracyjny bada jedynie legalność zaskarżonych decyzji, czyli ich zgodność z obowiązującym prawem. Analiza zaskarżonych orzeczeń wskazuje, że mieszczą się one w obowiązującym porządku prawnym. Co zaś się tyczy zarzucanego przez stronę naruszenia przez kwestionowane decyzje prawa własności strony, to należy wskazać, iż zarówno Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, iż własność może być ograniczona w drodze ustawy, a z aktami tego rzędu mamy do czynienia w toku kontrolowanego postępowania, jak i kodeks cywilny w art. 140 wskazuje, że właściciel może korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Także obawy strony o kontuzje bydła w wyniku ich zakolczykowania wydają się przesadzone. Strona przejawia je bowiem na tle dawnego zdarzenia z okresu, gdy nie istniały obowiązujące obecnie, ostre kryteria doboru materiału, z którego kolczyk ma być wykonany. Jak bowiem wynika wprost z § 3 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia 24 maja 2004 r. w sprawie sposobu oznakowania bydła, owiec i kóz oraz świń, określenia wzorów znaków identyfikacyjnych oraz wymagań i warunków technicznych kolczyków dla zwierząt gospodarskich, kolczyk dla zwierząt gospodarskich jest wykonany z giętkiego, lekkiego i nietoksycznego tworzywa oraz skonstruowany w sposób niepowodujący uszkodzeń ciała zwierzęcia. Jest to zasada obowiązująca nie tylko na terenie Rzeczpospolitej Polskiej, ale także na terenie całej Unii Europejskiej. Reasumując, wobec faktu, iż sąd nie dopatrzył się w kontrolowanych decyzjach ani naruszenia prawa materialnego, ani procedury administracyjnej w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania, skarga została oddalona, po myśli art. 151 upsa.