II SA/Bd 221/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Asesor WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Kazimierza P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w B. z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uznania zakładu za zatwierdzony i zmiany jego zakwalifikowania oddala skargę. Decyzją Powiatowego Lekarza Weterynarii w Ż. nr [...] z [...] 2005 r., w oparciu o art. 12 ust. 2 pkt 5 ustawy z 29 stycznia 2004 r. o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego (Dz.U, Nr 33, poz. 288 z późń. zm.) oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz.U. Nr 63, poz. 634 z późń. zm.), przy uwzględnieniu wyników kontroli przeprowadzonej w dniu [...] 2005 r. – cofnięto uznanie zakładu – Firma Produkcyjno – Handlowa Kazimierz P., J., weterynaryjny numer identyfikacyjny [...] za zatwierdzony do handlu decyzją nr [...] z dnia [...] 2004 r. W pozostałej części rozstrzygnięcia orzeczono o zakwalifikowaniu zakładu – na rynek krajowy, utrzymaniu weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego, dopuszczeniu zakładu do prowadzenia produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego oraz określono rodzaj produkcji i wielkość produkcji jako ubój trzody chlewnej do 20 jednostek na tydzień. Uzasadnieniem tej decyzji uczyniono wyniki kontroli przeprowadzonej w zakładzie w dniu [...] 2005 r., która ujawniła szereg nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań weterynaryjnych dotyczących produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego, w szczególności jeśli chodzi o opracowanie i wdrożenie systemu HACCP, stan sanitarno – higieniczny budynków i otoczenia, przeprowadzania przez podmiot kontroli zgodnie z decyzją Komisji 2001/471/WE, dokumentację i faktyczne zabezpieczenie zakładu przed szkodnikami, potwierdzenie jakości zdrowotnej wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi stosowanej w zakładzie, postępowanie z ubocznymi produktami pochodzenia zwierzęcego, odpowiednie pomieszczenia do przechowywania zwierząt oraz szkolenia pracowników. Dodatkowo podniesiono sprzeczność ustalonego w wyżej opisany sposób stanu faktycznego z regulacją prawną rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 22 czerwca 2004 r. w sprawie wymagań weterynaryjnych przy produkcji świeżego mięsa z bydła, świń, owiec, kóz i domowych zwierząt jednokopytnych, umieszczanego na rynku (Dz.U. nr 158, poz. 1655 z późń. zm.). Niejako w uzupełnieniu powyższej decyzji, Powiatowy Lekarz Weterynarii w Ż. w dniu [...] 2005 r. wydał decyzję nr [...], poprzez którą na podst. art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z 29 stycznia 2004 o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego i art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia, przy uwzględnieniu wyników kontroli przeprowadzonej w dniu [...] 2005 r. – nakazał usunięcie stwierdzonych uchybień przez wykonanie wyszczególnionych poleceń w podanych terminach do [...] 2005 r. oraz [...] 2005 r. (w zależności od rodzaju nałożonego polecenia). W uzasadnieniu powołano analogiczny stan faktyczny i prawny sprawy, ustalony w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z [...] 2005 r., z wyraźnym naciskiem na szczegółowe określenie rodzajów i charakteru stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. W odwołaniu od decyzji z [...] 2005 r. strona wniosła o jej uchylenie jako sprzecznej z decyzją Powiatowego Lekarza Weterynarii w Ż. z [...] 2005 r. Ponadto zaskarżonej decyzji postawiono zarzut zbytniej ogólnikowości uniemożliwiającej polemizowanie a nawet konieczność uzupełnienia jej uzasadnienia. Odwołujący się wskazał też na istniejący konflikt pomiędzy nim jako podmiotem kontrolowanym a lekarzem weterynarii dokonującym kontroli, jak również nie godzeniem się przez Kazimierza Pietruszko ze stawianymi mu zarzutami wynikającymi z przeprowadzonej kontroli. Podniesiono też zarzut wydania przedmiotowej decyzji przed upływem terminu na złożenie zastrzeżeń do protokołu kontroli; decyzję wydano bowiem [...] 2005 r. a termin zgłoszenia wyjaśnień i uwag upływał [...] 2005 r. Ostatni wreszcie, podniesiony zarzut dotyczył odebrania przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Ż. posiadanej dotychczas przez Kazimierza P. owalnej pieczęci służącej znakowaniu mięsa, której to czynności dokonano bez podania podstawy prawnej. Odwołujący się wniósł też o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w sprawie. [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii decyzją nr [...] wydaną w dniu [...] 2005 r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Swoje stanowisko organ odwoławczy uzasadnił przede wszystkim okolicznością nie wnoszenia przez odwołującego się żadnych zastrzeżeń do wyników kontroli przeprowadzonej zarówno przez organ I instancji w dniu [...] 2005 r. jak i powtórnej kontroli przeprowadzonej już przez organ odwoławczy w dniu [...] 2005 r. Wskazano, że w jednym jak i w drugim przypadku obecny przy kontroli Kazimierz P. nie kwestionował w jakikolwiek sposób ustaleń i wyników kontroli, a pismem z [...] 2005 r. adresowanym do Powiatowego Lekarza Weterynarii w Ż. poinformował, że wykona wszystkie zalecenia określone decyzją z [...] 2005 r. i protokołem kontroli z [...] 2005 r., który stanowił podstawę zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego nie można mówić o sprzeczności zaskarżonej decyzji z decyzją z [...] 2005 r. ze względu na fakt, iż zakwalifikowanie zakładu za zatwierdzony do handlu na rynku krajowym, wobec stwierdzonych, licznych nieprawidłowości w jego funkcjonowaniu, wymaga ich usunięcia nawet w odniesieniu do tak ograniczonego zakresu jego działania. Zarzut ogólnikowości zaskarżonej decyzji, według organu II instancji, również nie znajduje pokrycia w materiale dowodowym sprawy, w szczególności wziąwszy pod uwagę przeprowadzoną kontrolę i sporządzony z niej protokół zawierający podstawę prawną. Okoliczność braku obiektywizmu dokonującej kontroli lekarz weterynarii Bożeny W. także nie znalazła uznania organu odwoławczego, bowiem jak wskazano kontrola ta odbywała się przy dodatkowym udziale Powiatowego Lekarza Weterynarii w Ż. Wyjaśniono też, że właścicielem urzędowej pieczęci do znakowania mięsa jest Inspekcja Weterynaryjna i na podstawie właściwych przepisów wszelkie dysponowanie nią należy właśnie do tego organu. Co do wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej organ stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie z uwagi na nie spełnienie przesłanek określonych w art. 89 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Kazimierz P. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego, zarzucając jej sprzeczność z art. 7, 154 - 163 K.p.a., przepisami ustawy z 29 stycznia 2004 r. o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego oraz przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 22 czerwca 2004 r. w sprawie wymagań weterynaryjnych przy produkcji świeżego mięsa z bydła, świń, owiec, kóz i domowych zwierząt jednokopytnych, umieszczanego na rynku. Czyniąc integralną częścią skargi treść wniesionego uprzednio odwołania od decyzji organu I instancji, skarżący ponownie zwrócił uwagę na występującą, jego zdaniem, sprzeczność wydanych przez organ I instancji decyzji z [...] 2005 r. i [...] 2005 r. jako wzajemnie się wykluczających. Powołując się na treść rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz.U.UE L z 2004 r., 13-34-319) wskazano też na bezpodstawność argumentacji zaskarżonej decyzji uznającej nie spełnianie przez zakład skarżącego wymagań HACAP, bowiem w świetle postanowień cyt. aktu wymagania te winny być spełnione dopiero z dniem 1 stycznia 2006 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie uznając, że jej treść nie zawiera żadnych nowych elementów, które dawałyby podstawę do ich uwzględnienia i tym samym zmiany stanowiska zajętego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem brak jest podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Nie może zatem wkraczać w uprawnienia organów administracji orzekając bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność decyzji w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, iż decyzja ta nie uchybia prawu. Podstawową funkcją jaką spełnia kodyfikacja postępowania administracyjnego, jest ujednolicenie wymagań, którym powinno odpowiadać prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem administracji publicznej, celem którego jest wydanie opartej na przepisach prawa decyzji administracyjnej. Jednym z takich wymogów, statuowanym przez zasadę ogólną Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami) – art. 7, jest obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organ administracji oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego jest uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, które zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a. powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przeprowadzonemu w niniejszej sprawie postępowaniu nie można zarzucić naruszenia art. 7 K.p.a. przez nie zebranie w sprawie wyczerpującego materiału dowodowego i nie rozpatrzenie go, bowiem stan faktyczny sprawy wykazywał się niskim stopniem złożoności, a stanowiska stron występujących w sprawie były jednoznaczne. Dokonane ustalenia stanu faktycznego oparte na wynikach kontroli z [...] 2005 r. oraz powtórnie, przez organ odwoławczy w dniu [...] 2005 r. w sposób bezsporny ujawniają szereg nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań weterynaryjnych dotyczących produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego określonych m.in. w ustawie z 29 stycznia 2004 r. o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego, ustawie z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia oraz rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 22 czerwca 2004 r. w sprawie wymagań weterynaryjnych przy produkcji świeżego mięsa z bydła, świń, owiec, kóz i domowych zwierząt jednokopytnych, umieszczanego na rynku. Mało tego, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, skarżący osobiście brał udział w przeprowadzanym postępowaniu kontrolnym i nie zgłaszał jakichkolwiek zastrzeżeń, a w piśmie z [...] 2005 r. adresowanym do Powiatowego Lekarza Weterynarii w Ż. poinformował, że wykona wszystkie zalecenia określone decyzją z [...] 2005 r. i protokołem kontroli z [...] 2005 r., co jednoznacznie pozwala przyjąć, iż doszło do uznania wykazanych w protokole kontrolnym uchybień. Wyniki przeprowadzonego postępowania kontrolnego, szczegółowo odzwierciedlone w treści protokołu stanowiły dostateczną i wystarczającą podstawę do zastosowania art. 12 ust. 2 pkt 5 ustawy o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego skutkiem czego należało cofnąć uznanie zakładu za zatwierdzony oraz zmienić jego zakwalifikowanie. W tym miejscu podkreślenia wymaga również brak występowania przesłanek określonych przepisem art. 89 K.p.a. dla przeprowadzenia wnioskowanej przez stronę skarżącą rozprawy administracyjnej. Okoliczności sprawy zostały bowiem bezspornie wyjaśnione, a przeprowadzanie w tych okolicznościach rozprawy administracyjnej, w ocenie Sądu byłoby zbędne i sprzeczne z zasadą ekonomiki postępowania administracyjnego. Ustalony w sprawie stan faktyczny i prawny nie doznaje uszczerbku wobec stwierdzenia, iż doszło do naruszenia treści § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 29 marca 2005 r. w sprawie szczegółowego trybu i sposobu wykonywania kontroli przez pracowników Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. Nr 61, poz. 547) przez wydanie decyzji organu I instancji z [..] 2005 r. z uchybieniem terminu na złożenie zastrzeżeń do protokołu kontroli – termin ten upływał 7 października 2005 r. zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchyleniu przez sąd administracyjny podlega jedynie decyzja wydana z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia. O ile bowiem skrócono skarżącemu o jeden dzień termin wniesienia zastrzeżeń do protokołu kontroli, to zwrócić należy uwagę, że skarżący nigdy takich zastrzeżeń w toku dalszego postępowania administracyjnego nie podnosił, a cyt. wyżej pismem z [...] 2005 r. wręcz uznał prawidłowość stwierdzonych uchybień i zobowiązał się do ich usunięcia. Naruszenie przepisu prawa więc istnieje, lecz stopień tego zjawiska w kontekście okoliczności sprawy nie posiada istotnego charakteru. Podnoszona okoliczność braku obiektywizmu w przeprowadzaniu kontroli w zakładzie przez uczestnictwo w tej czynności lekarza weterynarii skonfliktowanego ze skarżącym również nie zasługuje na uznanie wobec ujawnionego faktu dokonywania kontroli przez dwie osoby; w tym Powiatowego Lekarza Weterynarii w Ż. Należy też dodać, że w przypadku wystąpienia wątpliwości co do bezstronności pracownika organu, zgodnie z art. 24 § 3 K.p.a. stronie postępowania przysługuje prawo złożenia żądania do bezpośredniego przełożonego pracownika o wyłączenie go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności nie wymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Takiego wniosku formalnego pochodzącego od skarżącego, który zawierałby uprawdopodobnienie zaistnienia przyczyn wyłączenia nie zawierają akta administracyjne niniejszej sprawy, w związku z czym podnoszony zarzut braku bezstronności organu przy załatwianiu sprawy nie znajduje oparcia w materiale dowodowym. Kwestia dwutorowości postępowania organu I instancji, skutkiem czego było wydanie dwóch równolegle obowiązujących decyzji tj. tej z [...] i [...] 2005 r. nie może być rozpatrywana w kategorii uchybienia proceduralnego czy materialnoprawnego, prowadzącego do zastosowania wskazanych w skardze przepisów 154 – 163 K.p.a. Obie te decyzje dotyczą innego zakresu obowiązków zobowiązanego podmiotu, przez co nie negują siebie nawzajem, a jedynie prowadzą do pełnego ukształtowania sytuacji prawnej administrowanego podmiotu na zasadzie uzupełnienia. Dokonanie ustaleń przez organ administracji publicznej wypełniających dyspozycję przepisu art. 12 ust. 1 ustawy o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego, w zależności od skali stwierdzonych uchybień, implikuje konieczność wydania rozstrzygnięcia o treści określonej w ust. 2 cyt. art. 12 , przy czym konstrukcja tego przepisu nie ogranicza możliwości jego stosowania na zasadzie alternatywy rozłącznej, a zastosowanie dyrektyw wykładni celowościowej prowadzi wręcz do uznania konieczności zastosowania równolegle kilku przewidzianych rozstrzygnięć, w zależności od okoliczności konkretnej sprawy. O ile więc kompleksowe załatwienie przedmiotowej sprawy mogłoby nastąpić przez wydanie obu rozstrzygnięć w jednym orzeczeniu, to technika orzecznicza zastosowana w niniejszym postępowaniu, w związku z którą doszło do wydania dwóch równolegle obowiązujących decyzji, niewykluczających się a uzupełniających, nie może prowadzić do uznania jej sprzeczności z prawem. Nieporozumieniem jest również zarzut oparcia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji na błędnym przekonaniu o konieczności spełniania na dzień orzekania w sprawie procedur systemu HACCP. Jakkolwiek uznać należy prawidłowość interpretacji przez skarżącego właściwych przepisów intertemporalnych odnoszących się m.in. do określenia terminu wdrożenia procedur HACCP, to podkreślenia wymaga stwierdzenie, iż nie wdrożenie, a brak właściwego przygotowania do wdrożenia tego systemu obok całej masy innych stwierdzonych uchybień w zakresie warunków weterynaryjnych, legło u podstaw wydania zaskarżonych decyzji, których wydanie w tych okolicznościach było jak najbardziej uzasadnione. Wobec powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.