VII SA/Wa 374/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2006 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. VII SA/Wa 374/06 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania M. B. i H. R. z dnia [...] lipca 2005 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 1999 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej [...]-[...] z odprowadzeniem ścieków do oczyszczalni w O., zmienionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2000 r., znak: [...], w części dotyczącej przebiegu kanalizacji sanitarnej tłocznej z przewiertu w nasypie pod torami na przejście pod wiaduktem PKP, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 1999 r., nr [...], znak: [...], w części zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na działkach nr ewid. .., [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie [...], gmina [...], i w tym zakresie stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 1999 r., nr [...], znak: [...], w pozostałej zaś części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż w wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody [...]z dnia [...] czerwca 2005 r., znak: [...], w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 1999 r., Nr [...], znak: [...], w części zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...]pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie [...], gmina [...] i w tym zakresie stwierdzenia nieważności w/w decyzji z dnia [...] września 1999 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż stosownie do dyspozycji obowiązującego w dniu wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] września 1999 r. przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, "Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Zdaniem organu odwoławczego, decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 1999 r., Nr [...], znak: [...], w części dotycząca działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w obrębie [...], gmina [...] wydana została z rażącym naruszeniem w/w przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego, bowiem inwestor gmina [...] nie wykazała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ II instancji wskazał, iż w dniu wydania decyzji z dnia [...] września 1999 r. właścicielami działek nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...] w [...] byli Państwo H. i M. R., natomiast właścicielami działek nr ewid. [...] i [...] w [...] byli Państwo M. i H. R. oraz Pan M. B. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ udzielający pozwolenia na budowę świadomy był istniejącej współwłasności w/w działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] [...]. Na znajdującym się w aktach sprawy wykazie, na który wskazywał w swojej decyzji Wojewoda [...], "właścicieli, współwłaścicieli, dzierżawców i użytkowników działek, przez które przebiegają sieci i są lokalizowane obiekty przepompowni projektowanej kanalizacji sanitarnej w [...] i [...]", uwidocznieni zostali wszyscy współwłaściciele w/w działek. Jednak swój podpis na tymże wykazie, na którym znajdowało się stwierdzenie: "Uzgodnienia z właścicielami gruntu, przez które przebiegają instalacje sieciowe i obiekty przepompowni." oraz "Oświadczam, że wyrażam zgodę na budowę sieci i obiektów na terenie mojej działki zgodnie z przedstawionym projektem. Swoją zgodę potwierdzam podpisem na powyższym wykazie działek i ich właścicieli. Data: [...].08.1999 r.", złożył jedynie H. R.. H. R. nie był upoważniony przez pozostałych współwłaścicieli do składania oświadczeń w ich imieniu. Organ odwoławczy podniósł, iż w aktach sprawy nie ma dokumentów poświadczających, iż M. B. oraz M. R., współwłaściciele w/w działek, udzielili swojej zgody na budowę przedmiotowej inwestycji na należących do nich nieruchomościach, co oznacza, że inwestor Gmina [...] w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej, nie wykazał prawa do dysponowania działkami nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] i [...] na cele budowlane. Jednocześnie organ wskazał, iż działka nr ew. [...] obręb [...] w ogóle nie została uwzględniona w w/w wykazie. Ponieważ inne dokumenty sprawy nie wskazują, aby współwłaściciele działki nr [...] wyrazili zgodę na jej wykorzystanie w celu budowy omawianej inwestycji oznacza to, iż Gmina [...] nie wykazała również prawa do dysponowania działką nr ew. [...] na cele budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczących działek nr [...] i [...] stwierdził ponadto, iż projekt zatwierdzony kwestionowaną decyzją Starosty [...] z dnia [...]września 1999 r. nie przewidywał przebiegu omawianej inwestycji przez działki nr [...] i [...], obręb [...]. Stąd też w stosunku do w/w działek nr [...] i [...] położonych w obrębie [...] nie można stwierdzić nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 1999r., Nr [...], znak: [...]. Podniósł, iż ewentualna realizacja robót budowlanych na w/w działkach nr [...] i [...] może być jedynie efektem prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustaleń projektu zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 1999 r., jednakże nie jest to przedmiotem niniejszego postępowania. W ocenie organu odwoławczego, ponieważ przedmiotowe postępowanie doprowadziło do stwierdzenia, iż w stosunku do części dotyczącej w/w działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 1999 r., Nr [...], znak: [...] została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane, należało stwierdzić jej nieważność jedynie w w/w zakresie. W skardze z dnia [...] stycznia 2006 r. Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 28, art. 157 § 2, art. 156 § 1 pkt 2, art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu przedmiotowej skargi skarżąca wskazała, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpatrując sprawę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 1999 r., Nr [...], nie uwzględnił zmiany tej decyzji dokonanej decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., Nr [...], którą wprowadzono zmianę do projektu polegającą na zmianie przebiegu sieci kanalizacyjnej w [...]. Zmiana decyzji uwzględniła żądania M. i H. R. i M.B. co do przebiegu kanalizacji. Strona skarżąca podniosła ponadto, iż stan prawny i faktyczny części działek objętych zaskarżoną decyzją uległ zmianie od 1999 r. tj. od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. 1. działka nr [...] o pow. 0,50 ha uległa podziałowi (decyzja z dnia [...].03.2003 r.) na działki: nr [...] o pow. 0,3669 ha, nr [...] o pow. 0,1097 ha i nr [...] o pow. 0,162 ha (na poszerzenie drogi). Na działce nr [...] znajdują się zabudowania małżonków R.. Działka nr [...] została przez małżonków R. podarowana córce i zięciowi J. i M. N. – R.. 2. działka nr [...] o pow. 0,0565 ha (droga) oraz działka nr [...] o pow. 0,4494 ha (droga) przeszły na własność Gminy [...] w wyniku zamiany na działkę gminną nr [...]. 3. działka nr [...] o pow. 0,27 ha (droga) uległa podziałowi (decyzja z dnia [...].06.2003 r.) na działki nr [...] o pow. 0,0286 ha, nr [...] o pow. 0,0176 ha i nr [...] o pow. 0,2291 ha. Działka nr [...] została sprzedana przez właścicieli E. i E. W. w dniu [...] września 2003 r. Działka nr [...] została sprzedana przez właścicieli L. i J. B. w dniu [...] września 2003 r. Działkę nr [...] o pow. 0,2291 ha właściciele zamienili z Gminą [...] na działkę gminną aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2003 r. 4. działka nr [...] o pow. 1,13 ha uległa podziałowi na działki budowlane z drogą dojazdową. 5. działka nr [...] stanowi część drogi. Druga część (podłużny pas) należy do Gminy [...] (dz. nr [...]). Kanalizacja przebiega po części w drodze należącej do Gminy i po części w działce nr [...]. Gmina [...] podkreśliła, iż zarzucany brak zgody dotyczy działek nr [...] i [...], przez które poprowadzono przyłącze wyłącznie do budynku mieszkalnego małżonków R. (dz. nr [...] po podziale) oraz do działki ich córki i zięcia (dz. nr [...] po podziale). Ten element sieci został wybudowany w interesie i na żądanie osób zainteresowanych. Nie można więc mówić o braku ich zgody. Skarżąca Gmina wskazała ponadto, iż w dniu składania wniosku przez M. B. i małżonków M. i H. R. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] tj. [...].08.2004 r. wnioskodawcy nie posiadali przymiotu strony zgodnie z art. 28 kpa w odniesieniu do działek, które nie stanowiły już ich własności – działek nr [...], [...], [...]. Nie będąc właścicielami nie mają oni interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w części obejmującej te działki. W tym zakresie nie mogło dojść do wszczęcia postępowania na zadanie strony na podstawie art. 157 § 2 kpa o stwierdzenie nieważności decyzji. Ponadto, zdaniem Gminy [...], w świetle całokształtu okoliczności sprawy naruszenie art. 32 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego przy wydawaniu przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] września 1999 r. nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. Nadto, w ocenie skarżącej, naruszenie w/w przepisu nie wywołało negatywnych skutków, ponieważ ostatecznie budowę kanalizacji na gruntach zainteresowanych stron przeprowadzono zgodnie z ich życzeniami. Naruszenie prawa miało więc charakter formalny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. którą organ ten uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...]czerwca 2005 r. w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 1999 r., w części zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie [...], gmina [...] i w tym zakresie stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 1999 r., w pozostałej zaś części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy nie może rozpatrywać sprawy "co do istoty" jak w postępowaniu odwoławczym" (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Ponadto stwierdzić należy, iż zasada trwałości decyzji wymaga od organów administracji publicznej orzekających w trybie stwierdzenia nieważności, rozważenia w każdym indywidualnym przypadku, możliwości stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji tylko w części. Unieważnienie części decyzji może więc nastąpić wtedy, gdy tylko część unieważniana zawiera wady z art. 156 § 1 kpa, a wadliwość rozstrzygnięcia nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, iż "brak w kodeksie postępowania administracyjnego przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 kpa nie oznacza wyłączenia takiej możliwości. Stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej kwalifikowaną wadliwością jest nie tylko dopuszczalne, lecz – jako zgodne z zasadami ogólnymi kodeksu postępowania administracyjnego powinno – być regułą działania organów" (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1998 r., IV SA 859/87, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 25). Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Zgodnie z dyspozycją art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej w trybie nadzoru decyzji, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uwagi na fakt, iż objęta w/w decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 1999 r. o zatwierdzeniu i udzieleniu pozwolenia na budowę, inwestycja ze względu na swój charakter przechodziła przez wiele nieruchomości, inwestor winien był legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co do wszystkich działek objętych wnioskiem o pozwoleniu na budowę. Na znajdującym się w aktach sprawy wykazie "właścicieli, współwłaścicieli, dzierżawców i użytkowników działek, przez które przebiegają sieci i są lokalizowane obiekty przepompowni projektowanej kanalizacji sanitarnej w [...] i [...]" uwidocznieni zostali wszyscy współwłaściciele działek. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż w dniu wydania decyzji z dnia [...] września 1999 r. właścicielami działek nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w [...] byli H. i M. R.. Natomiast właścicielami działek nr ewid. [...] i .. położonych w [...] byli M. i H. R. oraz M. B.. Jednakże swój podpis na wyżej wymienionym wykazie, na którym znajdowało się stwierdzenie: "Uzgodnienia z właścicielami gruntu, przez które przebiegają instalacje sieciowe i obiekty przepompowni." oraz "Oświadczam, że wyrażam zgodę na budowę sieci i obiektów na terenie mojej działki zgodnie z przedstawionym projektem. Swoją zgodę potwierdzam podpisem na powyższym wykazie działek i ich właścicieli. Data: [...].08.1999 r.", złożył jedynie H. R.. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby był on upoważniony przez pozostałych współwłaścicieli, do składania oświadczeń i działania w ich imieniu. Należy zgodzić się więc ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż udzielenie pozwolenia na budowę w części dotyczącej działki nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] stanowiło rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego i w tym zakresie należało wyeliminować decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 1999 r. Odnosząc się do zarzutu skarżącej Gminy [...], iż w dniu składania wniosku przez M. B. i M. i H. do Powiatowego Inspektora Nadzory Budowlanego w [...] tj. [...] sierpnia 2004 r. wnioskodawcy nie posiadali przymiotu strony zgodnie z art. 28 kpa, wskazać należy, że w tej dacie skarżący byli nadal właścicielami części działek objętych przedmiotową inwestycją. Organ po wszczęciu postępowania na ich wniosek jako stron nie był zaś związany tylko wnioskiem a miał obowiązek badania całej decyzji pod względem jej nieważności. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.