I SA/Wa 2149/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Emilia Kokoryk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2006 r. sprawy ze skarg J. D. i M. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej we wsi M., Gmina A., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej współwłasność J. D. i M. D., przeznaczonej pod budowę obwodnicy miasta A. oraz o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Decyzja ostateczna została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny: Pismem z dnia 6 września 2004 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił z wnioskiem o wywłaszczenie oznaczonej wyżej nieruchomości, przeznaczonej pod budowę obwodnicy A. w ciągu drogi krajowej nr [...]. We wniosku wskazano, że o wywłaszczenie nieruchomości wystąpiono wobec faktu, że współwłaściciele nieruchomości nie udzielili odpowiedzi na ofertę nabycia nieruchomości w drodze umowy. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł równocześnie o nadanie decyzji wywłaszczeniowej rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na konieczność natychmiastowego dysponowania nieruchomością na cele inwestycyjne. Wojewoda [...] rozpoznając wniosek stwierdził, że decyzją Burmistrza Miasta A. z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji polegającej na budowie obwodnicy A. w ciągu drogi krajowej nr [...]. Inwestycją objęto m. in. część nieruchomości położonej we wsi M., której dotyczy wniosek. Wojewoda wyznaczył współwłaścicielom nieruchomości 30-dniowy termin na zawarcie umowy zbycia przedmiotowej części nieruchomości. Termin ten upłynął bezskutecznie w dniu 20 września 2004 r. W piśmie z dnia 17 października 2004 r. współwłaściciele nieruchomości poinformowali, że nie otrzymali żadnej oferty ze strony Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wskazując równocześnie, iż firma G., która wystąpiła z taką ofertą nie posiada, ich zdaniem, uprawnień do nabywania nieruchomości pod budowę dróg. W dniu 5 stycznia 2005 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna, w trakcie której współwłaściciele nieruchomości podtrzymali przedstawione wcześniej żądanie przekazania na ich rzecz, w zamian za wywłaszczaną część nieruchomości, działki o pow. ok. [...] ha będącej własnością Skarbu Państwa, a pozostającej w zarządzie Nadleśnictwa S.. Wnioskodawca wywłaszczenia wyjaśnił, że nie istnieje możliwość realizacji proponowanej zamiany działek i podtrzymał wniosek o wywłaszczenie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu oznaczonej wyżej nieruchomości oraz o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia kwocie [...] zł. Od decyzji Wojewody [...] J. i M. D. wnieśli odwołanie, w którym zarzucili nieodniesienie się merytoryczne do przedstawionej przez nich propozycji przyznania działki zamiennej. Podnieśli ponadto, iż w trakcie postępowania wywłaszczeniowego uniemożliwiono im skserowanie operatu szacunkowego, który mogli jedynie przeczytać i zrobić z niego notatki. Odwołujący się nie mogli w tej sytuacji przedstawić zarzutów do operatu, ponieważ musieli by zabrać ze sobą stosowne akty prawne, na podstawie których mogli by sprawdzić, czy operat jest sporządzony zgodnie z prawem. Uważają, że wycena dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego metodą porównawczą nie dała prawidłowego rezultatu, ponieważ porównywano nieruchomości, które nie były wyłącznie drogą, nie wzięto pod uwagę, że w obrocie nie występują takie nieruchomości, a zatem właściwą w przedmiotowej sprawie była metoda odtworzeniowa. Odwołujący się podnieśli również, iż przy wycenie nie wzięto pod uwagę, że na drodze został ułożony asfalt, a nastąpiło to po uzyskaniu pozytywnej opinii Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad oraz na podstawie decyzji o pozwolenia na budowę, wydanej zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Miało to miejsce w dniu [...] lutego 2004 r., a więc już po wydaniu decyzji o lokalizacji obwodnicy. W odwołaniu wskazano ponadto na uchybienia przepisom postępowania administracyjnego, a także na formalne braki decyzji. Zakwestionowano ponownie uprawnienia firmy G., która wystąpiła z ofertą nabycia nieruchomości, do nabywania nieruchomości pod budowę dróg. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2005 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. orzekającą o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została objęta decyzją Burmistrza Miasta A. z dnia [...] marca 2003 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji drogi obwodowej miasta A.. Mimo przedstawienia właścicielom oferty nabycia nieruchomości, a następnie wyznaczenia przez Wojewodę [...] 30-dniowego terminu, nie doszło do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, co stworzyło podstawy do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Nieuzasadniony jest zarzut braku uprawnień firmy G. do działania w sprawach nabywania nieruchomości – w aktach sprawy znajduje się stosowne pełnomocnictwo w tej sprawie udzielone przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone prawidłowo na podstawie art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.), zgodnie z którym odszkodowanie za nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Brak jest podstaw prawnych do wypłaty odszkodowania za wybudowaną w październiku 2004 r. drogę asfaltową, ponieważ wysokość odszkodowania, jak już wskazano, ustala się według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, a zatem w niniejszej sprawie na dzień [...] marca 2003 r. Jeśli zaś chodzi o nieprzyznanie nieruchomości zamiennej, to nie może to być podstawą zarzutu wadliwości postępowania wywłaszczeniowego, ponieważ przepisy przewidują jedynie taką możliwość, a nie obowiązek ze strony organu. Na ostateczną decyzję Ministra Infrastruktury J. i M. D. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie. Skarżący wskazali na brak oferty Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad odnośnie propozycji zakupu zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Przepis ten nie przewiduje zlecenia negocjacji prywatnej firmie. Ponadto skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 90 § 2 pkt 1 kpa wskutek nie poinformowania ich przez organ o możliwości składania wniosków i dowodów przed rozprawą, w wyniku czego na rozprawie były tylko dowody Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Pomimo poruszenia tych spraw w odwołaniu, organ tych kwestii nie wyjaśnił. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, choć nie ze wszystkimi zarzutami skargi można się zgodzić. Przede wszystkim należy wskazać, że postępowanie wywłaszczeniowe w przedmiotowej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.). W sprawach nieuregulowanych w tej ustawie, zgodnie z jej art. 23, stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Dla niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma zagadnienie sposobu ustalenia wysokości odszkodowania, bowiem skarżący, co do zasady, nie kwestionują wywłaszczenia ich z przedmiotowej działki, nie zgadzają się natomiast z wysokością odszkodowania oraz formą jego realizacji. Co do tej drugiej kwestii należy przyznać rację organowi administracji, iż nie można czynić zarzutu naruszenia prawa z powodu niepodjęcia zgłoszonej przez skarżących propozycji zamiany nieruchomości, ponieważ - jak to wynika z treści art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - wybór tej formy nabycia nieruchomości pod pas drogowy należy do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, a jej realizacja następuje na etapie rokowań z właścicielem nieruchomości zmierzających do zawarcia umowy cywilnoprawnej. Jeśli chodzi natomiast o ustalenie wysokości odszkodowania, to zasadnicze znaczenie ma przepis art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., z którego wynika, że wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zważyć należy, że z art. 89 § 2 kpa wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przez organ administracji, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Ze względu na treść powołanego art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wymagającego udziału rzeczoznawcy w procesie ustalania wysokości odszkodowania, przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w sprawie wywłaszczenia nieruchomości pod pas drogowy i ustalenia odszkodowania, jest obowiązkowe. Zgodnie z art. 90 § 2 kpa organ wzywa strony do złożenia przed rozprawą wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów i do stawienia się na rozprawę osobiście lub przez przedstawicieli albo pełnomocników, a także świadków i biegłych do stawienia się na rozprawę. Ma to zapewnić, stosownie do art. 95 § 1 kpa, prawo do składania przez strony wyjaśnień, zgłaszania żądań, propozycji i zarzutów oraz przedstawiania dowodów na ich poparcie. W niniejszej sprawie, przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania Wojewoda [...] przeprowadził rozprawę administracyjną, jednak nie wezwał na rozprawę rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości. W świetle powyższego nie można uznać za bezzasadne zarzuty skarżących odnoszące się do sposobu sporządzenia operatu oraz określonej w nim wartości nieruchomości, skoro nie stworzono możliwości wyjaśnienia tych zagadnień w toku rozprawy z udziałem rzeczoznawcy majątkowego. Uzasadniony jest również zarzut naruszenia art, 90 § 2 kpa wskutek niepouczenia stron w wezwaniu na rozprawę o przysługującym im prawie składania wyjaśnień, zgłaszania żądań, propozycji i zarzutów oraz przedstawiania dowodów na ich poparcie. Z tych przyczyn brak jest podstaw do przyjęcia, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone zgodnie z prawem. Omawiane wady postępowania skutkują bezpośrednio naruszeniem art. 90 § 2 kpa, a w dalszej konsekwencji naruszeniem art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. przez ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy, którego treść nie mogła być wyjaśniona stronom na rozprawie. Skutkiem tego doznała uszczerbku zarówno zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 kpa), jak i zasada wyjaśniania prawdy obiektywnej (art. 7 kpa). Uchybienia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy, zatem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] podlegały uchyleniu. Sąd nie uznał za zasadne stanowisko skarżących w kwestii braku upoważnienia przedstawiciela firmy G. do prowadzenia negocjacji mających na celu nabycie nieruchomości pod budowę obwodnicy A.. W aktach sprawy znajduje się bowiem pełnomocnictwo z dnia [...] lipca 2003 r. udzielone Prezesowi tej firmy przez Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w B. do działania w omawianym zakresie. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.